不起诉制度的理论价值和范围界定

作者北安市人民法院王素杰


一、不起诉制度的理论价值
不起诉制度虽然仅是刑事诉讼中起诉阶段的一个制度，却深刻体现了刑事诉讼基本的价值和意义。笔者认为，不起诉制度至少体现了以下几方面的意义：
（一）不起诉制度符合诉讼经济的原则
现代法律制度除了要实现公平、正义的价值目标外，还有一个重要的原则就是诉讼经济。西方经济分析法学派的代表人物波斯纳认为，法律程序在运作过程中会耗费大量的经济资源，为了提高司法活动的经济效益，应当将最大限度地减少这种经济资源的耗费作为对法律程序进行评价的一项基本价值标准，并在具体的司法活动中实现这一目标[1]。这就是说，法律程序应尽力缩小诉讼成本，而达到最大化收益。作为重要程序法的刑事诉讼制度自然也不例外，贯穿整个刑事诉讼中的诉讼经济也是不可缺的，不起诉制度正是诉讼经济原则在起诉阶段的体现。不起诉制度，使不该进入审判程序的案件适时终止，缩短了诉讼时间，节省了大量的人力、物力、财力；使法院得以集中精力去处理更为重要的案件，从而达到诉讼经济的目的，提高了司法操作中处理刑事案件的效率。
（二）符合现代刑法思想
传统刑法注重刑罚的报应功能，刑罚强调报复和惩罚，突出刑法对犯罪实行特殊预防的作用，而单一地采取罪刑相适应原则，有罪必罚，罪罚相当；现代刑法，尤其在二战以后，由于政治、经济形势的变化，观念的更新及其他因素的影响，开始注重刑罚的教育功能，强调教育改造，更加重视一般预防，在采取罪刑相适应的原则时，采取刑罚个别化原则，探寻有无惩罚的必要。西方各国战后大都实行过所谓“非刑事化政策”，即对犯罪行为不一定均需诉诸法院而适用刑罚，可以采用保安处分、社会监督等其他手段来代替[2]。刑诉制度应反映和体现刑法思想。战后的现代刑法思想反映在刑诉制度上，就是重其目的性，求其合理性。在起诉程序中赋予检察官以一定的自由裁量权，就是这种思想在刑诉制度上的体现。
（三）有利于保护当事人的合法权益
现代刑事诉讼制度越来越注重保护当事人，尤其是犯罪嫌疑人和被害人的合法权益，尽力避免他们的合法权益在刑事诉讼中受到侵害。对于不应被追究刑事责任的犯罪嫌疑人来讲，尽早使之脱离被追究刑事责任的境地，是其最重要的利益所在。不起诉正是适时地终止了刑事诉讼，从而保障了犯罪嫌疑人的合法权益。
对被害人来讲，不起诉终止了对犯罪嫌疑人的追究，似乎不符合被害人的利益，但正确的不起诉并不损害被害人的合法权益，因为，被害人合法权益的保护，是以追究名符其实的犯罪嫌疑人的刑事责任为前提，与此同时，对应予追究刑事责任的案件如果作出了不起诉决定，法律允许被害人有权申诉或直接向法院起诉决定，这就从制度上保障了被害人的合法权益[3]。
二、不起诉的范围界定
不起诉的适用范围，也叫不起诉的法定原因，或者不起诉的条件，是指检察院作出不起诉决定的法定情形。根据新刑事诉讼法，人民检察院作出不起诉决定具有以下三种情形：
（一）绝对不起诉
新《刑事诉讼法》第142条第1款规定：犯罪嫌疑人有本法第15条规定的情形之一的，人民检察院应当作出不起诉决定。这种情形我们称之为绝对不起诉，根据《刑事诉讼法》第15条及其他有关法律规定，只要犯罪嫌疑人具有下列情形之一的，人民检察院就应当作出不起诉决定。
1. 情节显著轻微不认为是犯罪的
我国刑法不仅把情节作为决定适用哪个量刑幅度的标准，而且亦将情节视作罪与非罪的界限。如《刑法》第116条“违反海关法规，进行走私、情节严重的”。这种条件下，情节轻重就成为衡量人们行为是否构成犯罪的分水岭，情节又是与社会危害性联系在一起的，社会危害性是犯罪最本质的特征。如果某种行为根本不可能给社会带来危害，法律就没必要把它规定为犯罪；如果某行为虽具有一定的社会危害性，但情节显著轻微危害不大的，也不能认为是犯罪。
2.犯罪已过追诉时效期限的
刑法规定犯罪已过追诉时效期限的不再追诉，主要是因为犯罪分子对社会已无危害，没有必要再对他追究刑事责任。我国《刑法》第76条、第77条、对追诉时效有具体规定。犯罪已过追诉时效不予起诉，这是近代世界刑事诉讼法普遍适用的原则。
3.经特赦令免除刑罚的
特赦是针对经过一定时间改造确有悔改表现的罪犯实行的，均由全国人大常委会根据中共中央或国务院的建议，经过审议决定，由最高人民法院和高级人民法院执行。在我国，凡是由全国人大常委会决定，对特定犯罪人免除刑罚的，公安机关不得立案侦查，检察机关不得向人民法院提起诉讼。
4.依照刑法告诉才处理的犯罪
我国告诉才处理的案件有三种，侮辱诽谤罪，暴力干涉婚姻自由罪、虐待罪。这些案件涉及的主要是公民个人的权益，如婚姻、名誉等，实质上是公民个人的私权，国家一般不予干预，是否追究加害者的刑事责任由公民个人自行决定。对于这些案件，如果被害人及其他有告诉权的人不提出告诉，或者提出告诉后又撤回告诉的，人民检察院依法作不起诉处理。
5.犯罪嫌疑人被告人死亡的
犯罪嫌疑人、被告人死亡的，意味着失去了追究刑事责任的对象，追究其刑事责任已没有任何实际意义，故刑事诉讼活动没必要继续进行下去，因此，人民检察院应当作出不起诉决定，就此终止刑事诉讼。
6.其他法律规定免予追究刑事责任的

（二）微罪不起诉

新《刑事诉讼法》第142条第2款规定：对于犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的，人民检察院可以作出不起诉决定。这种情形的内容相似于原刑诉法中免予起诉的适用内容。修改后的法条中，加上“犯罪情节轻微”从而进一步明确这种情形的性质。相似于国外学者的“微罪不起诉”，笔者认为这样称谓能体现其性质，还是比较科学的。与绝对不起诉相对，这种情形人民检察院不是“应当”作出不起诉，而是“可以”作出不起诉。因此，微罪不起诉是相对不起诉，表明检察院在起诉程序上拥有一定的自由裁量权，斟酌具体情况来决定是否起诉。
（三）存疑不起诉
新《刑事诉讼法》第140条第4款规定：对于补充侦查的案件，人民检察院仍然认为证据不足，不符合起诉条件的，可以作出不起诉决定。这种“存疑不起诉”与法院“疑罪从无”的思想是一致的。新《刑事诉讼法》第12条规定：“未经人民法院依法判决，对任何人都不得确定有罪”。笔者认为这是吸取了无罪推定的合理内容[4]。与此相关，在第162条第（3）项中规定：证据不足，不能认定被告人有罪的，应当作出证据不足，指控犯罪不能成立的无罪判决。这样，疑罪从无与存疑不起诉协调一致，共同体现了《刑事诉讼法》第12条的精神，有益于保障人权。存疑不起诉也是可以不起诉，与微罪不起诉在这一点相同，属相对不起诉，检察机关在适用存疑不起诉时，也拥有一定裁量权。（如网站转载敬请注明作者）

参考文献

[1] 卞建林.刑事起诉制度的理论与实践.北京：中国检察出版社， 1993：159
[2] 陈光中.刑事诉讼法学，北京：中国政法大学出版社，1999：85
[3] David Kaye.The Laws of Probability and the Paradox of the Gatecrasher.ARIZ. ST. L. J.1981：627
[4] 樊崇义.刑事诉讼法学.北京：中国政法大学出版社，1999:91


贵州省黔东南苗族侗族自治州人民政府办公室


州人民政府办公室关于印发《黔东南州行政机关合同签订办法》的通知

黔东南府办发〔2007〕176号


各市县人民政府，凯里经济开发区和黔东循环经济工业区管委会，州政府各部门、各直属机构：
　　《黔东南州行政机关合同签订办法》经州人民政府同意，现予以印发，请遵照执行。




　　　　　　 二○○七年十二月十一日







黔东南州行政机关合同签订办法





　　第一条　为规范自治州各级人民政府及行政机关签订合同行为，促进自治州经济社会发展，根据《中华人民共和国合同法》及有关法律法规的规定，结合本州实际，特制定本办法。
　　第二条　本办法所称的合同是指各级行政机关签订的公务合同、民商合同、行政合同、招商引资协议、合作开发协议等。
　　第三条　州内各级人民政府及其行政机关签订的合同适用本办法。
　　第四条　州、县（市）人民政府法制工作机构负责合同的审查、备案、监督工作。
　　第五条　签订合同必须遵循以下原则：
　　（一）公平原则。其要求是：一是双方当事人的机会均等，无正当理由不得排斥对方当事人，不得给予差别待遇；二是当事人双方在享受权利和承担义务上不能显失公平；三是双方当事人应当合理承担民事责任。
　　（二）诚实信用原则。当事人双方在订立和履行合同过程中，应当严格依照法律的规定和合同的约定行事，尊重实际情况讲究商业信誉。
　　（三）遵守法律，不得损害社会公共利益的原则。当事人订立、履行合同，应当遵守法律、行政法规，尊重社会公德，不得扰乱社会经济秩序，损害社会公共利益。
　　第六条　合同的签订必须遵循如下程序：
　　一、项目申请；
　　二、项目审查；
　　三、草拟合同文本；
　　四、合同洽谈；
　　五、法制工作机构进行合法性、公平性、周密性审查；
　　六、合同签订；
　　七、备案。
　　第七条　签订合同必须具备如下内容：
　　（一）当事人的名称或姓名及住所。签订合同的主体是公民的，应注明姓名、住址；签订合同的主体是法人或者其他组织的，应注明法人或者其他组织的名称、主要经营场所或主要办事机构所在地。
　　（二）标的。标的是合同双方当事人权利义务共同指向的对象，可以是物或货币，也可以是某项工程或某些智力成果。不同种类的合同，其标的亦不同。
　　（三）数量。数量是确立合同标的的具体条件。合同中必须明确标的数量，并规定具体、准确，严格按国家法定计量单位规定标的的计量单位。
　　（四）质量。是指标的内在素质和外观形态的综合，且产品或者行为等优劣程度的体现。对质量的规定，要符合国家规定和标准化要求。
　　（五）价款或者报酬。价款，是指在标的是货物的合同中，需方向供方支付的货币。报酬，是指标的是劳务的合同，提供劳务收取对方当事人支付的合同。价款和报酬规定是否合理，是合同是否有效或能否得到顺利履行的关键。
　　（六）履行期限。是指合同当事人履行合同约定的义务的起止时间。履行期限是合同的一个主要内容，当事人在签订合同时，应当明确约定。逾期不履行合同，除依法可以免责的特殊情况外，应承担违约责任。
　　（七）履行地点和方式。履行地点，是指当事人依照合同的规定，完成合同所规定的义务所处的场所；履行方式，是指当事人履行义务的具体方法。
　　（八）违约责任。为维护合同的严肃性，预防不负责任地草率签订，并有效地督促当事人履行合同，在签订合同中，要明确违约责任。违约责任的内容，法律法规有规定的从其规定，没有规定的当事双方可以协商确立。承担的方式，主要有支付违约金、赔偿经济损失、继续履行合同等。
　　（九）解决争议的方法。合同双方当事人应约定解决争议的途径、方法以及约定对解决争议的管辖地等。
　　第八条　合同正式签订前，必须提交政府法制工作机构进行合法性、公平性、周密性审查。
州、县、市人民政府和凯里经济开发区、黔东循环经济工业区管委会、州直各部门在正式签订合同前必须送州政府法制工作机构进行审查。
县市人民政府所属工作部门、各乡镇人民政府正式签订合同前，必须送县市人民政府法制工作机构进行审查。
　　第九条　报送审查的合同应当提交提请审查报告、起草合同的依据、合同草案，同时提交合同草案电子文本。
　　第十条　受理审查的政府法制工作机构应对报送的合同草案进行下列审查：
　　（一）签订合同的主体资格；
　　（二）合同的合法性；
　　（三）合同的周密性；
　　（四）合同争议救济渠道；
　　（五）其他应当审查的内容。
　　第十一条　受理审查的政府法制工作机构在对合同草案审查时，需要提请审查的机关提供相关材料或者说明有关情况的，提请审查的机关应当积极配合；需要征求相关部门意见的，有关部门应当在规定时间内予以答复。
　　第十二条　对合同草案审查中发现的问题按照下列规定处理：
　　（一）合同的内容与法律、法规相抵触的，履行该合同将会使本地区本部门经济受到重大损失的，或者人民群众的利益将会受到重大损失的，受理审查的政府法制工作机构应作出不予签订合同的建议；
　　（二）签订合同的主体资格不适格的，受理审查的政府法制工作机构作出不予签订合同或变更签订主体的建议；
　　（三）合同约定条文不具备公平性、周密性的，受理审查的政府法制工作机构提出修改意见，由提请审查的机关进行修改；拒不修改的，不得签订合同；
　　（四）合同对发生合同争议没有约定救济渠道的，或者约定渠道不明确、不恰当的，受理审查的政府法制工作机构应督促提请审查的机关进行修改。
　　提请审查的机关应当自收到受理审查的政府法制工作机构的审查意见书之日起5日内对合同草案进行修改，并将修改的情况及合同草案送受理审查的政府法制工作机构审查。
　　第十三条　政府法制工作机构审查行政合同草案时，应出具合同审查意见书。合同审查意见书应载明下列内容：
　　（一）送审合同名称；
　　（二）送审单位名称；
　　（三）送审时间；
　　（四）合同的基本情况；
　　（五）合同存在的主要问题；
　　（六）审查修改意见及法律依据；
　　（七）审查单位及审查人签章；
　　（八）作出审查意见的时间。
　　第十四条　各县市人民政府、凯里经济开发区和黔东循环经济工业区管委会、州直各部门签订的合同，签订后15日内必须报送到州人民政府法制工作机构备案。
　　各乡镇人民政府、县市人民政府所属工作部门签订的合同，签订后15日内必须报送到县市人民政府法制工作机构备案。
　　第十五条　各级人民政府及行政机关签订的合同，未经政府法制工作机构审查而擅自签订的，追究合同签订机关主要负责人的行政责任。
　　第十六条　未经政府法制工作机构审查，行政机关擅自签订合同造成重大损失或影响的，由其上级机关对直接责任人给予党纪政纪处分；构成犯罪的，移送司法机关追究刑事责任。
　　第十七条　提请审查的机关拒不履行受理审查的政府法制工作机构的审查意见，其签订的合同造成重大损失的，追究合同签订机关主要负责人的党纪政纪责任；构成犯罪的，移送司法机关追究刑事责任。
　　第十八条　提请审查的机关不积极主动配合受理审查的政府法制工作机构对合同草案进行审查或合同签订后未在规定时间内报送备案的，受理审查、备案的政府法制工作机构可以报请本级人民政府给予通报批评。
　　第十九条　受理审查或备案的政府法制工作机构违反本办法，不履行审查职责的，由本级人民政府或者上级人民政府法制工作机构责令改正；造成严重后果的，提请有权机关对责任人员和其他直接责任人员给予行政处分。
　　第二十条　受理审查的政府法制工作机构不在规定时间内提出法律审查意见的，由本级政府或者上级政府法制工作机构给予通报批评。
　　第二十一条　本办法与《中华人民共和国合同法》及国家有关法律法规规章相抵触的，从其规定。
　　第二十二条　本办法自颁布之日起施行。