河北省张家口市人民政府


政府令 〔2011〕第3号


《张家口市规范性文件管理规定》已经2011年12月19日市政府第28次常务会议通过，现予公布，自2011年12月26日起施行。


市长



二0一一年十二月二十六日


张家口市规范性文件管理规定


第一章总 则

第一条为加强规范性文件制定和管理工作，优化政务环境，维护政令畅通，促进依法行政，根据《河北省规范性文件制定规定》等有关规定，结合本市实际，制定本规定。
第二条本规定所称规范性文件，是指各级人民政府及其工作部门（含直属机构、法律法规授权的具有社会管理职能的组织或者机构，以下统称制定机关）依照法定职权和程序制定的，涉及公民、法人或者其他组织权利义务关系的，具有普遍约束力的行政管理性文件。
第三条本市行政区域内规范性文件的制定、解释、备案、监督、清理与评估，适用本规定。
第四条市、县级人民政府法制机构负责本级人民政府及其工作部门规范性文件的审核、备案和管理工作。　　
市、县级人民政府工作部门、乡镇人民政府以及法律、法规授权制定规范性文件的组织的法制机构负责本机关规范性文件的审核、备案和管理工作。
　　第五条规范性文件的制定应当遵循下列原则：
（一）依照法定职权和程序；
（二）体现法制统一和政令畅通；
（三）保障公民、法人或其他组织的合法权益；
（四）坚持权力和责任相统一；
（五）精简、效能、规范、公开。
第六条下列机关或者组织可以制定规范性文件：
　　（一）市、县级人民政府及其办公室，乡镇人民政府；
　　（二）市、县级人民政府工作部门；
　　（三）法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织。
　　第七条县级以上人民政府为完成某项任务而设立的议事协调机构、临时机构以及政府工作部门的内设机构、派出机构、临时机构，不得制定规范性文件。
　　第八条规范性文件不得设定下列事项：
　　（一）行政许可、非行政许可审批、行政处罚、行政强制措施、行政事业性收费和征收、减免税费等事项；
　　（二）涉及地方保护和行业保护的事项；　　
（三）增设公民、法人或者其他组织的义务，增加影响公民、法人或者其他组织权利的事项；
（四）其他违反法律、法规、规章规定的事项。
　第九条各级人民政府制定、修改或者废止规范性文件，应当在发布之后报上一级人民政府备案。
各级人民政府工作部门制定、修改规范性文件，应当在发布之前报本级人民政府法制机构审查。
第十条规范性文件应当规定有效期，有效期一般为5年；“暂行”“试行”有效期为2年。有效期满后规范性文件自行失效。
组织实施部门应当在规范性文件有效期限届满前6个月， 对实施情况进行评估、论证，需要继续实施的形成新的送审稿，按照本规定的程序，由制定机关重新公布。　

第二章起草、审核与公布

第十一条人民政府规范性文件由本级人民政府组织起草， 也可以确定一个或者几个工作部门负责起草。
　　部门规范性文件由本部门组织起草，可以确定由其一个或者几个内设机构、派出机构具体负责起草。
　　规范性文件起草工作可以请有关专家参加或者委托有关专家负责。
　　第十二条起草规范性文件，应当广泛听取公民、法人或者其他组织的意见。涉及公共利益或者关系人民群众切身利益等重大事项的规范性文件草案，应当召开座谈会、论证会、听证会或者向社会公布草案等方式广泛征求意见。
规范性文件涉及政府重大投资项目、重大公共基础设施、公用事业价格调整、企业改制、土地征用、房屋拆迁、环境保护、教育医疗、社会保障制度改革等公共利益或者与人民群众切身利益密切相关的事项，起草部门应当组织进行社会风险评估。
起草规范性文件，涉及相关部门职能的，起草单位在报送规范性文件草案送审稿前应当征求相关部门的意见。　　
第十三条公民、法人和其他组织对规范性文件草案内容提出意见和建议的，起草单位应当研究处理，并在起草说明中予以载明。
　　相关部门对规范性文件草案内容提出较大分歧意见的，起草单位应当进行协调；协调不成的，报请共同的上级行政机关协调或者裁定。
　　对较大分歧意见的协调和处理情况，应当在起草说明中予以载明。
第十四条制定规范性文件实行合法性审查制度。规范性文件草案送审前，应当先送法制机构进行审核。各级人民政府制定的规范性文件，报送本级人民政府法制机构进行审核；市、县级人民政府工作部门或者法律、法规授权的组织制定的规范性文件，先由本机关法制机构进行审核。未经合法性审查的规范性文件草案不得送审。
　　第十五条报送规范性文件送审稿时应当附提请审核的请示、起草说明、草案的电子文本和其它有关材料。
起草说明的主要内容：制定的必要性，包括制定目的和依据；起草经过；调整对象的历史、现状和发展情况；主要条款的解释；要解决的主要问题；进行社会风险评估的，应当说明评估结果采纳情况；会签、协调情况及不同意见处理结果等。
有关材料主要包括：所依据的法律、法规、规章和上级规范性文件；有关部门会签意见原件；管理相对人、专家及其他人员的意见；协调记录；调研、考察情况和外地规范性文件制定资料等。
第十六条人民政府法制机构负责对规范性文件草案送审稿的下列内容进行审核：
　　（一）是否具有制定的必要性和可行性；
　　（二）是否符合本规定第五条的规定，是否与其他相关规范性文件一致；
　　（三）提出的规定、措施是否可行，是否符合本地的实际情况，是否便于操作；
　　（四）是否征求相关部门、组织和管理相对人的意见；
　　（五）是否对较大分歧意见进行协调和处理；
　　（六）需要审核的其他内容。
　　第十七条规范性文件草案送审稿有下列情形之一的，法制机构可以暂缓审核或者将其退回起草部门：
　　（一）制定规范性文件的基本条件尚不成熟的；
　　（二）报送材料不符合本规定第十五条规定的；　
（三）有关部门对规范性文件草案送审稿的主要内容存在较大分歧，需要进行协调的。
第十八条人民政府法制机构依照有关立法原则，根据实际情况已经修改或者提出修改意见的，应按人民政府法制机构的意见进行修改；未经人民政府法制机构同意，起草部门及相关机构不得擅自改动。
第十九条规范性文件草案经法制机构审核，符合本规定的，由制定机关的法制机构向制定机关提请审议。
　　人民政府规范性文件，应当经人民政府常务会议审议通过或者经政府主管领导决定,由行政首长签发。
　　市、县级人民政府工作部门以及法律、法规授权的组织的规范性文件，应当经本机关办公会议审议通过,由行政首长签发。
第二十条人民政府规范性文件发布后应当在政府公报、政府网站公布规范性文件。未向社会公布的规范性文件无效，不得作为行政管理的依据。
在政府公报上刊登的规范性文件文本为标准文本。
第二十一条规范性文件的实施时间与公布时间的间隔，不得少于30日。但是，不立即施行将有碍法律、法规、规章和国家政策执行的除外。
　　第二十二条经人民政府法制机构合法性审查的政府工作部门规范性文件，由政府法制机构统一登记、统一编号、统一向社会公布。
未经登记、编号、公布的规范性文件不得作为行政管理的依据，公民、法人或者其他组织可以拒绝执行。

第三章　备案与监督

第二十三条规范性文件应当自公布之日起15日内，依照下列规定报送备案：
　　（一）各级人民政府制定的规范性文件报上一级人民政府备案；
　　（二）各级人民政府工作部门以及法律、法规授权的组织制定公布的规范性文件，报本级人民政府备案；　　
（三）实行垂直领导的部门制定的规范性文件报上一级主管部门备案，同时抄报本级人民政府。
　　第二十四条规范性文件依照本规定报送备案的， 应当提交下列材料：
　　（一）备案报告1份；
　　（二）规范性文件正式文本2份、电子文本1份；
　　（三）规范性文件起草说明、法制机构审核意见及制定依据各1份。
　　具备网上报送备案条件的，应当通过网上报送备案，不再报送纸质文件。
　　第二十五条人民政府法制机构可以就下列事项对备案登记的规范性文件进行审查：
　　（一）是否与法律、法规和规章相抵触；
　　（二）制定机关是否具有相应的法定职权；
（三）是否有其他不适当规定。
第二十六条人民政府法制机构发现报送备案的规范性文件有违反本规定第二十五条规定情形的，应当及时向制定机关提出自行撤销或者纠正的审查处理意见；制定机关不予改正的，人民政府法制机构可以报请本级人民政府决定撤销。
　　第二十七条制定机关应当自收到审查处理意见之日起7日内，将处理结果报告作出审查处理意见的人民政府法制机构。
　　第二十八条规范性文件制定机关应当于每年１月15日前将上一年度所制定的规范性文件目录报送人民政府法制机构备查核对。
县级人民政府法制机构应当于每年1月15日前，将上年度本级人民政府规范性文件的审查工作情况报市人民政府法制机构。
　　第二十九条公民、法人和其他组织认为公布的规范性文件有违法内容的，可以向制定机关提出审查建议。制定机关应当在30个工作日内进行审查并书面答复。对答复意见有异议的，应当在15内提出复查申请，属于各级人民政府制定的规范性文件可以向上一级人民政府法制机构提出；属于政府工作部门制定的规范性文件可以向本级人民政府法制机构提出。接到复查申请的人民政府法制机构应当在30个工作日内进行复查并书面答复。

　　　　　　　　　 第四章清理与评估

第三十条规范性文件在有效期限内， 有下列情形之一的，制定机关应当及时清理：
　　（一）被法律、法规、规章、上级机关以及本机关制定的规范性文件修改、替代、废止、撤销部分或者全部内容的；
　　（二）不适应经济和社会发展的需要，或者与上级机关新的规定不一致的；
　　（三）因任务完成等原因而自然失效的。
　　规范性文件制定机关应当依照前款规定将清理情况报告受理备案机关。
　　第三十一条规范性文件实施后，实施机关在实施后满1年和有效期届满前6个月，或制定机关认为有必要时，应当对规范性文件及其实施情况进行评估。实施机关应当将评估意见报告制定机关，并抄送制定机关法制机构。

　　　　　　　　　　第五章责 任

第三十二条规范性文件制定机关有下列情况之一的，由政府法制机构责令改正，给予通报批评，可以提请本级人民政府纠正或者撤销该规范性文件，并在政府网站上公告；情节严重的依法追究责任：
（一） 未按规定报送合法性审查和备案的；
（二） 未按审查意见修改的；
（三） 未按规定向社会公布的。
第三十三条人民政府法制机构工作人员应认真履行职责，对不按程序办理，或者以权谋私的，由所在单位对其进行批评教育；情节严重的，依照有关规定给予行政处分。

第六章附　则

第三十四条本规定实施前现行的规范性文件，由实施机关进行清理。按本规定第十条已经超过有效期的，应当自本规定实施之日起12个月内由实施机关按照本规定的程序重新制定，不重新制定的视为失效。
　　第三十五条察北、塞北管理区管委会，高新区管委会，产业集聚区管委会参照本规定执行。
第三十六条本规定自2011年 月 日起施行。《张家口市制定规范性文件程序规定》（张家口市人民政府令〔2005〕第1号）、《张家口市规范性文件备案规定》（张家口市人民政府令〔2005〕第3号）同时废止。



“行政诉讼”不应介入公司内部管理纠纷事务

王政律师

最近，我国江苏省某县市一汽车运输公司（以下称“A市运输公司”）职工给我们寄送了一份“不服强行干预改制行为”的行政判决书。看了该行政判决书，我们发现了以下事实情况：1、该行政诉讼案的原告为A市运输公司，被告为原告所在地的交通行政主管部门（以下称“A市交通局”）。2、原告起诉被告的原因和理由是：被告为原告的行政主管部门，就A市运输公司改制，A市人民政府曾成立临时的改制小组，被告是临时改制小组的组成单位之一。原告认为，被告在2000年12月份和2001年3月份主持召开了原告公司关于改制的股东大会，在会议的召开、主持和议题等方面，被告违反了《公司法》的相关规定，侵犯了原告企业经营自主权，影响了选举的真实性、合法性和公正性。原告请求法院确认被告主持原告改制的行为违法及其主持下所形成的相关公司改制决议无效。3、被告对原告的诉讼请求及所依据的事实和理由没有任何异议。4、A市法院的判决结果是：一、确认被告A市交通局主持原告A市运输公司企业改制的行为违法；二、确认被告主持原告的两次企业改制会议所形成的决议无效。在经过对此行政案件进行仔细分析后，我们不难发现这是一起典型的“行政诉讼” 被滥用的案件。作为法律专业人员，我们认为，该案的审理和判决至少存在如下一些法律方面的重大缺陷：

一、本案行政诉讼的标的不符合“具体行政行为”的构成要件
《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。依据该条规定，行政诉讼的诉讼标的应是“行政机关的具体行政行为”；而且，若从法律角度进行理解，这里的具体行政行为只能是违法的或不当的具体行政行为。所谓违法的具体行政行为是指行政机关针对特定的公民、法人或者其他组织作出的影响对方权益的具体决定或者措施违反了实体法或者程序法的规定；所谓不适当的具体行政行为是指虽然合法但明显不公正的具体行政行为。本案A市交通局作为A市运输公司的行业主管部门，主持召开原告A市运输公司关于改制的股东大会的行为属于一种行政指导行为，这种指导是依据国家关于公司或企业管理方面的法律法规和地方政府制定的企业改制政策进行的，A市交通局没有发布强制性的行政命令或采取必要的行政强制措施，就其指导下属企业改制行为而言，不具有行政执法方面的强制拘束力和执行力，也谈不上行政违法性和不当性。对A市交通局的不当干预，A市运输公司完全可以不予理睬，对企业内部的管理问题和利益冲突，可以通过公司内部的股东会或董事会等公司权力运作机构或通过股东诉讼的方式予以解决。即A市交通局指导或介入企业改制的行为不符合具体行政行为的构成要件，不应具备行政诉讼法上的可诉性。

二、本案诉讼参加人不符合行政诉讼当事人的法定条件
本案参加行政诉讼的当事人A市运输公司和A市交通局不符合行政诉讼当事人的法定条件。
（一）本案A市运输公司不具备行政诉讼原告的诉讼主体资格，其诉称A市交通局侵害其公司经营自主权的理由明显不能成立。因为：1、A市交通局主持召开改制企业股东会，通过资产出售行为使企业股权结构发生变动，通过改制企业股东会选举产生新的公司管理机构，这一企业改制行为可能会触动企业原控股股东或原企业管理层的利益，并且同时也会得到原企业部分股东（甚至是大部分股东）的拥护，否则，企业改制的股东会决议也不会通过。2、在A市运输公司完成改制前，A市运输公司仍旧由企业原领导班子或部分股东负责管理，单就企业改制行为而言，A市运输公司无权代表所有股东的利益，A市交通局主持下的企业改制充其量只是侵害部分股东或原管理者们的利益，不可能侵害全体股东或改制企业的整体利益。3、A市运输公司不是案件所涉及改制行为所通过的决议或法律文件的当事人，若允许其以原告身份提起诉讼，必然会造成公司部分股东或公司管理人员假借公司之名滥用诉权。4、如果本案其他诉讼条件成立，有权作为原告提起行政诉讼的只能是利益受到损害的A市运输公司部分股东或公司管理人员，而不可能是改制公司本身。
（二）A市交通局不具备本案行政诉讼被告的主体资格。A市运输公司改制是在A市人民政府成立的临时改制小组领导下进行的，A市交通局只是具体落实行业内改制行为的组织者和协调者之一。如果说存在对企业改制进行不当行政干预的事实，应当是A市人民政府在实施不当干预，而不是A市交通局。通过判决书中所涉及的A市交通局所参与A市运输公司改制的一些行为，我们无法得出其具备行政诉讼被告主体资格的结论。

三、本案个别人员明显是在故意曲解“企业自主经营权”的基本含义。
依据我国《行政诉讼法》之相关规定，行政机关侵害“自主经营权”的行为属于具体行政行为，利益受损害的人员或单位是可以针对侵害“自主经营权”的行为提起行政诉讼的。但是稍微有点企业工作常识的人都会明白，经营自主权是企业等市场主体依法享有的按照自己的意愿调配和使用自己的人力、物力和财力，独立开展生产经营活动的权利。A市运输公司属于城镇集体所有制企业。按照我国《城镇集体所有制企业条例》的规定，城镇集体所有制企业享有以下10项经营自主权：1、对其全部财产进行占有、使用、收益和处分，并拒绝任何形式的平调的权利；2、自主安排生产、经营、服务活动的权利；3、确定产品价格、劳务价格的权利；4、依照国家规定与外商谈判签订合同，提取和使用有关外汇收入的权利；5、依照国家信贷政策向银行申办贷款的权利；6、依照国家规定确定适合本企业情况的经济责任制形式、工资形式和奖金、分工办法的权利；7、享受国家政策规定的各种优惠待遇的权利；8、吸收职工和其他企业、事业单位、个人集资入股，与其他企业、事业单位联营，向其他企业、事业单位投资、持有其他企业股份的权利；9、按照国家规定决定本企业内部机构设置、劳动组织形式和用工办法，以及录用和辞退员工的权利；10、依法对职工进行奖惩的权利。通过判决书中所涉及到的A市交通局参与A市运输公司改制的一些行为事实，我们会很容易发现：A市交通局参与或介入A市运输公司改制的行为与集体所有制企业10项经营自主权没有任何的关联，法院判决A市交通局侵害A市运输公司自主经营权无任何事实和法律依据。

四、本案法院审理和判决明显超越了行政诉讼所应当审理和判决的范围和对象
本案行政判决内容直接涉及到“确认A市交通局（被告）主持A市运输公司（原告）的两次企业改制会议所形成的决议无效”等内容，此判决结论显然是超出了行政诉讼所应审理的对象和范围。从诉讼法角度讲，行政诉讼所审理的对象只能是政府机关的具体行政行为，而不可能涉及公司内部的改制事项、股东会决议、董事会决议或各项产权重组协议。如果以个别股东或公司管理层所控制的公司名义对行政机关提起行政诉讼，然后法院在行政判决中确认政府组织协调下所形成的公司股东会决议、董事会决议或各项产权重组协议法律文件无效，毋庸质疑，这样的通过行政判决确认公司股东会决议、董事会决议或各项产权重组协议无效的诉讼背后肯定有着不可告人的目的，肯定侵害了公司许多股东的利益（而这些股东又没有参加诉讼），这样的判决肯定是司法权滥用的必然结果。因为判断公司股东会决议、董事会决议或各项产权重组协议等文件有效或无效的法律依据只能是《公司法》、《企业法》等国家法律法规或公司章程，只能是由符合起诉条件的当事人通过民事诉讼的途径来进行确认。国家或政府机关在不是股东会决议、董事会决议或各项产权重组协议中一方当事人的情况下，无权作为一方当事人参与诉讼。若国家机关是改制公司的股东，则国家机关只能作为民事诉讼主体根据具体情况（作为原告、被告或第三人）来参与有关的股权转让或产权重组等事宜所引发的纠纷。我国原《公司法》第111条就明确规定：“股东会大会、董事会的决议违反法律、行政法规，侵犯股东合法权益的，股东有权向人民法院提起要求停止该违法行为和侵权行为的诉讼”。新《公司法》对此方面内容规定得更加丰富。也就是说，涉及A市运输公司内部股东会决议之类法律文件的效力问题，若产生纠纷，应当由公司股东或管理人员通过民事诉讼途径进行解决，不应当属于行政诉讼审判所解决的问题。

五、法院审理“政府指导或介入企业改制的行为”缺乏法律依据
我国法律属于大陆法系的成文法，法院受理案件或审判案情必须严格依法进行。至少我们目前没有发现法院将“政府指导或介入企业改制行为”纳入司法审查的法律依据。我们认为：对国家行政机关、公司的控股股东（国有资产管理部门）或公司的行业主管部门因指导或不当干预公司改制行为而产生的问题，司法机关不应过分介入，至少在无法律依据的情况下不应当介入。主要原因有以下几个方面：首先考虑我国公司（尤其是国有企业和集体企业）原先存在大量的非规范运作情形，在公司改制过程中需要政府法律和政策的引导；由于改制公司员工普遍缺乏对国家法律法规或政策的了解，各级政府机关尤其是公司的行业主管部门对公司改制和产权重组进行必要的协调和指导工作是非常必要的。其次，改制的公司往往涉及到国有或集体资产的出售问题，政府职能部门介入，从一定意义上，行使了国有或集体资产的管理权限。再次，公司改制和产权重组最终可归结为公司股东或企业员工之间利益的平衡，股东之间就公司资产或股权转移发生争执，员工与企业之间就劳动保险和就业问题发生争执，完全可以通过民事诉讼的途径解决。最后，排除政府部门的不当干预没有必要通过司法判决的形式进行，通过政府系统内部的监督机制完全可以实现或达到排除不当干预的目的。总之，像A市法院那样积极行使对政府部门介入企业改制行为的司法审查权是不多见的。

结语：从现代企业法人治理层面上讲，在公司或企业内部的股东会（权力机关）、董事或董事会或经理（经营决策机关）、监事或监事会（监督机关）能够形成一个各自独立、责任明确、相互制约的内部驱动和自我调节机制。但是这种公司或企业内部自我调节机制也有陷入停滞或失灵的时候，在这种情况下，就必须依靠国家公权力从外部介入，以便促使或保证公司内部运作系统继续健康有效存在。国家从外部调节公司运行的任务是由行政机关和司法机关承担的，其中行政机关的调节以维护公权为目的，一般不涉及私法领域，其调节作用是有限的，凡直接涉及公司内部各利益主体之间的权利冲突或利益矛盾的调节，主要应当由司法机关通过诉讼程序来完成。法院判决就是司法机关解决公司内部各利益主体之间的利益冲突的最有效方式。所以，我们认为：法律应当是严肃的，甚至是神圣的、不可亵渎的，而法官更应当被看成是法律的“守护神”。如果像本案这样，法律成了某些人员可以随意操控的一门“艺术”，判决成了法官们的“艺术品”，可以任意地进行加工和想像，那么“公平和正义”的美感没有了，迟早有一天，越来越多的人会认识到这些“艺术品”是多么的不堪入目！恐怕到那时，创造这些“艺术品”的法官们也会面临下岗失业的危机。

2006-7-28

（作者简介：王政，系中企国盛律师事务所合伙律师，现为北京市律师协会公司专业委员会委员，主要从事公司证券、房地产和民刑诉讼等方面的法律业务，具有多年律师执业经验）。