公物行政机关对轻微的“增加公物负担”行为有容忍义务

刘建昆


　　公物负担，是我“生造”或者提炼的词汇，来源于德国法上的道路建设负担，与法国行政法学上的“公产储备”相当，大致是指为了公产自身的可用性，而持续的给与清洁、保养、维护、维修等行为。

　　我国的城市摊贩问题，即是公物法中较为显著的问题。一般来说，城市摊贩可能出现的公物法上的不利后果主要是：

　　1、影响公物的正常利用秩序。这种危害在单个摊贩时，问题不大，而主要出现于摊贩聚集于道路公物，影响道路公物正常通行的时候。不过，从生活经验中看，摊贩聚一般集只是阶段性的高发与下班后的一段时间。

　　2、增加公物的养护维护负担。这种后果是最常见的，虽然不是必然的。在摊贩经营中，往往出现烟尘气味损害空气环境，脏水垃圾的随意丢弃等行为，甚至有的在店外经营中损坏了树木、道路。客观的说，这些行为是具有一定的危害后果的。

　　“相对集中行政处罚权”实施中，采取了“查处取缔无照经营”的办法来处置摊贩。“查处取缔无照经营”是国家经济管理权，而对公物的保护罚性质上属于公物警察权，二者虽然都是行政处罚权，但存在轻重之别。相对集中行政处罚权这一做法，实际上体现出对同一行为人的有牵连关系的多个违法行为“择一重处断”的执法思想，同时因为存在执法主体的变更，所以被视为“制度创新”。

　　民法上有学者认为，摊贩无须登记即是合格的“商自然人”；登记后则成为“个体工商户”，而二者应是不同的商法主体，都应该是合格的。我比较赞同这种观点。但是，摊贩增加公物负担的行为，仍然具有一定的危害性，甚至在现行法上，具有可惩罚性。

　　然而类似的增加城市公物负担的行为，与故意的盗窃和破坏相比，实在是比较轻微的。提供城市公物给社会公众或者市民使用，本身就是一种行政给付，一些轻微的增加公务物负担的行为，行政机关没有必要进行过于严厉的惩处。就实际执行来看，城管对于摊贩问题，多采取驱逐等行政即时强制的办法，真正进入处罚程序的似乎并不多见；但是因此造成的民愤是十分巨大的。




　　类似的，还有一些基于社会风俗的活动，例如因为结婚在城市树木绿灯上张贴“喜”字，在道路上燃放鞭炮；因为丧事在道路上祭祀或者燃烧纸活。这些民俗类的活动，都有可能造成公物的轻微损害，或者增加公物负担。虽然我们可以以“移风易俗”的教育引导活动改变这些民俗，但是实际上一段时间内彻底改变民俗的难度是很大的。因此，在一定阶段，行政机关应该对基于民生或者民俗的类似活动给与相当的适度容忍，尽量减少公物警察权的启动，以便集中精力打击主观恶性和社会危害性更大的其他侵占损坏公物的违法犯罪。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○○九年九月二十二日




山东省泰安市人民政府


泰政发(1995)48号关于印发《泰安市公证管理规定》的通知

各县、市、区人民政府，市政府各部门：
市政府同意《泰安市公证管理规定》，现印发给你们，望认真贯彻执行。



一九九五年六月四日




泰安市公证管理规定



第一章 总 则

第一条 为充分发挥公证机关的服务、沟通、公证、监督作用，保护国家利益和公民、法人及其他组织的合法权益，预防纠纷，减少诉讼，促进经济发展和社会稳定，根据《中华人民共和国公证暂行条例》和有关法律、法规，结合本市实际制定本规定。
第二条 公证是指公证机关根据公民、法人或者其它组织的申请，依照法定程序、依法证明其法律行为、法律事实和有法律意义的文书的真实性、合法性的活动。公证具有证明效力、法律要件效力和强制执行效力。
第三条 市、县（市、区）司法行政部门主管本行政区的公证业务，管理公证机关，并根据经济发展和社会需要，在本行政区范围内设立若干个具有中介性质的公证机关。
第四条 公证机关办理公证业务，必须以事实为根据，以法律为准绳，秉公办证。
第五条 公证人员在办理公证过程中，有权就公证事项进行调查，依法查询有关档案、资料、资产等情况，对物证或者现场进行勘验。有关单位或者个人对于公证人员的调查活动，应当给予协助。


第二章 业务范围

第六条 公证机关根据当事人的申请，证明下列法律行为、法律事实和文书：
（一）合同、协议、委托书、担保书等；
（二）继承权、遗嘱；
（三）财产所有权、使用权、财产分割、转让、赠与；
（四）财产状况、商业票据及物权、知识产权、债权、债务；
（五）收养关系；
（六）亲属关系；
（七）婚姻状况、身份、出生、学历、经历、生存、死亡；
（八）法人资格、公司章程和资信、经营情况、商标注册；
（九）文书制作日期、签名、印鉴属实；
（十）文件副本、节本、译本、影印本与原来相符；
（十一）诉讼前证据保全；
（十二）不可抗力事件；
（十三）根据当事人申请和国际惯例办理公证事务。
第七条 下列法律行为、法律事实和有法律意义上的文书，当事人应当向公证机关申请办理公证：
（一）房屋、建筑物等不动产的买卖、出租、转让、抵押；金融机构与借款人因借贷关系而设立的担保及不动产抵押。
（二）土地使用权转让、出租、抵押；
（三）股份公司章程，资产清点、评估、股权转让及股份公司创立大会、股东大会等；
（四）招标、投标、拍卖、竞赛、有奖募集等；
（五）中外合资、合作企业合同、章程及中外文本内容相符。人才、技术、设备引进合同；
（六）涉外事项公证；
（七）农民合理负担合同、劳动用工合同；
（八）法律、法规、规章规定应当公证的其他事项。
第八条 公证机关应当为当事人办理下列与公证有关的法律事务：
（一）解答与公证有关的法律咨询；
（二）根据当事人的申请，调处经本公证机关公证的在履行过程中发生的合同纠纷；
（三）清点遗产、保管遗嘱或其它文件；
（四）代当事人起草申请公证的文书。
第九条 公证机关根据当事人的请求，可以对追偿债款、物品的公证文书依法赋以强制执行效力。债务人到期不履行义务时，由债权凭公证机关出具的强制执行公证书直接申请有管辖权的人民法院强制执行。
第十条 公证机关根据当事人的申请，对可能灭失或者以后难以取得的证据，办理证据保全公证。
第十一条 债务人因下列情况之一，无法履行其合法给付义务，可以向公证机关申请办理提存公证，将应当给付的物品、货币或者有价证券交由公证机关保存。
（一）债权人无正当理由拒绝或者推迟债务人履行给付义务；
（二）债权人或其代理人名称、地址不详；
（三）债权人下落不明；
（四）债权人与债务人有提存约定。
债务人经公证机关办理提存，视同债务人已经履行给付义务。
第十二条 公证机关办理提存后，应当通知债权人在限期内领取提存物品、货币或者有价证券。公证机关可以将不易保存或者债权人逾期不领取的提存物品变卖，保存价金。
因提存支出的费用，由债权人承担。


第三章 公证程序

第十三条 申请公证，应当由当事人亲自或者委托代理人到公证机关书面提出。但申请办理遗嘱、赠与、收养、委托、声明及其他当事人人身有密切关系的公证事项，不得委托他人代理。如当事人亲自到公证机关提出申请有困难，可以由公证人员到其住所接受申请。
第十四条 公证人员在办理公证业务时遇有下列情形之一的，应当回避。当事人也有权用书面或口头方式申请其回避。
（一）是本公证事项的当事人或者当事人的近亲属；
（二）与本公证事项有利害关系；
（三）与本公证事项的当事人有其他关系可能影响正确办证的。
公证人员不得代理当事人在本公证机关申办公证。
第十五条 当事人申请公证，应当向公证机关提交下列材料：
（一）居民身份证、法人资格证书等身份证明；
（二）委托办理的授权委托书，其他代理人的代理权证明；
（三）请求公证的文书；
（四）财产所有权、使用权等有关证据材料；
（五）其他与公证有关的材料。
第十六条 公证机关决定受理公证申请，应对当事人提供的材料进行审查。公证机关认为当事人提供的证据材料不足，或者有疑义，应通知当事人补充或者自行调查、收集。
公证机关对不真实、不合法的行为、事实和文书应拒绝公证并书面或口头通知当事人。
第十七条 公证机关应当在受理公证申请之日起10日内作出公证书，并发给当事人。情况复杂，存在疑难问题，当事人举证不足，或者需要较长调查时间的，经公证机关负责人批准，可以延期作出公证书，但延期时间最长不得超过6个月。
第十八条 公证机关对有下列情况之一的公证事项终止公证。
（一）因当事人的原因致使在6个月内不能办结的；
（二）在公证书生效前当事人撤回申请的；
（三）因当事人死亡（法人终止）不能继续办理或者继续办理已无意义的。
公证机关决定终止公证，应当通知当事人或亲属。
第十九条 公证机关办理公证事务，依照规定标准收取公证费。符合减、免条件的，可以减收或免收公证费。
第二十条 公证机关或者同级及是上一级司法行政部门如发现公证书有错误的，可以作出撤销公证书的决定。撤销的原因是公证机关过错的，应将收取的公证费全部退还当事人。
利害关系人申请撤销公证书，公证机关和司法行政部门认为该公证书并无不当，应决定不予撤销并书面通知利害关系人。
第二十一条 当事人弄虚作假提供伪证，欺骗公证机关，由公证机关给予批评教育，造成严重危害的，由当事人承担法律责任。
第二十二条 公证机关或者公证人员在执行职务的过程中，因公证过错侵害公民、法人、其他组织的合法权益造成损害的，应当承担法律责任。


第四章 附 则

第二十三条 本规定具体执行中的有关问题，按照泰政办法[1993]78号文《关于市政府行政性规章解释权限和程序问题的通知》的规定进行解释。
第二十四条 本规定自发布之日起施行。




关于《泰安市公证管理规定》的起草说明


省政府法制局：
为了充分发挥公证机关的服务沟通、公证监督作用，保护国家利益和公民、法人及其他组织的合法权益，预防纠纷、减少诉讼，根据《中华人民共和国公证暂行条例》和有关法律法规规定，制定了本管理规定，现将主要内容作如下说明：
一、 规定了市、县（市、区） 司法行政部门是公证业务的主管部门，并根据经济和社会发展的需要在一个行政区内可以设立若干个具有中介性质的公证机关。并明确了公证机关的公证具有证明效力、法律要件效力和强制执行效力。
二、 规定了公证机关根据当事人申请的公证业务范围和当事人在经济活动中应当办理的公证事项以及公证机关应当为当事人办理的有关法律服务业务。
三、 规定了公证程序、公证监督和违反公证规定应承担的法律责任。



泰安市政府法制处
一九九五年七月五日