黑龙江省哈尔滨市人民政府办公厅


哈政办综〔2004〕50号

哈尔滨市人民政府办公厅关于印发哈尔滨市深入开展土地市场治理整顿工作实施方案的通知





各区、县（市）人民政府，市政府有关委、办、局：
　　经市政府领导同意，现将《哈尔滨市深入开展土地市场治理整顿工作实施方案》印发给你们，请认真组织实施。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　哈尔滨市人民政府办公厅
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○○四年七月五日



哈尔滨市深入开展
土地市场治理整顿工作实施方案





　　按照《国务院办公厅关于深入开展土地市场治理整顿严格土地管理的紧急通知》（国办发明电〔2004〕20号，以下简称《紧急通知》）和《黑龙江省国土资源厅关于印发黑龙江省深入开展土地市场治理整顿工作实施方案的通知》（黑国土资发〔2004〕105号）要求，市政府决定集中半年左右时间，继续深入开展土地市场治理整顿，特制定本方案。

　　一、指导思想
　　以党的十六大、十六届三中全会精神和“三个代表”重要思想为指导，以国家关于加强土地管理、规范土地市场秩序的政策和土地管理法律、法规为依据，认真贯彻国务院常务会议精神，深入开展土地市场治理整顿，切实解决土地市场中存在的突出问题，确保国家宏观调控政策得到全面贯彻落实。

　　二、基本原则
　　（一）坚持衔接一致的原则。在深入开展土地市场治理整顿中，要注意搞好“四个衔接”：一是在整顿内容上搞好衔接，要把《紧急通知》要求的六条治理整顿内容与解决前一阶段治理整顿工作中的遗留问题紧密结合起来；二是在整顿工作方法上搞好衔接，把自查自纠与上级督查结合起来，把清理检查新上项目用地情况与清理固定资产投资项目紧密结合起来，把清理检查耕地占补平衡落实情况与开展基本农田保护大检查紧密结合起来；三是在整改措施上搞好衔接，保持政策的连续性，对处理遗留问题与新出现的问题要区别对待，不搞一刀切；四是在制度建设上搞好衔接，在完善和落实已有各项制度的同时，要针对出现的新情况和新问题，进一步加强制度建设。

　　（二）坚持突出重点、分类指导的原则。在按照《紧急通知》的六 条要求进行全面清理检查的基础上，结合我市实际，从解决土地市场秩序混乱的根源性问题出发，着重解决部门和领导干部把经济发展与依法管理相互对立、知法违法、行政违规、顶风违纪的问题，把随意调整规划、违法乱批滥占耕地作为治理整顿的重中之重，重点清理检查2003年以来新上项目、尤其是违反产业政策的项目用地情况，整顿违法批地、非法占地的行为。各地区要根据本地区存在的突出问题，进一步确定治理整顿的重点。工业用地和经营性土地出让数量多、用地量大的重点县（市），经营性用地必须实行招标、拍卖、挂牌（以下简称招、拍、挂）方式出让，重点解决经营性用地规避招拍挂出让的问题；开发区和工业用地重点解决违规协议出让、低价出让土地、随意调整规划和突破计划用地等问题；基础设施用地量大、征地多的县（市），着重解决耕地占补平衡、农民补偿安置不到位及减免土地规费的问题。

　　（三）坚持明确分工、协同作战的原则。各级政府对深入治理整顿 工作负总责，各有关部门要按照职能分工，各负其责，协同配合。牵头部门要切实负起责任，相关部门要积极主动工作，共同搞好督导、检查和验收。

　　（四）坚持果断有力、适时适度的原则。各地区、各部门要切实把 思想和认识统一到中央的部署和决策上来，对深入开展土地市场治理整顿、贯彻国家宏观调控政策态度要坚决，行动要迅速，措施要得力。在整顿中，要注意把握政策尺度，适当掌握工作进度。整改工作要有针对性，不搞千篇一律，切实把解决问题的方案、办法和责任落实到位。要加强政策引导，在整顿的同时要积极促进经济发展，在促进发展的同时要严格依法管理。

　　三、主要任务
　　（一）清理检查2003年以来经国家和省政府审批的农用地转用和土地征用以及市（地）审批的农用地转用的建设项目用地情况，特别是新上项目的用地情况。查清是否存在未批先用、少批多占、改变用途、违反国家产业政策、超规划、超计划批地、拆分批地、越权批地、征而未用和乱占滥用等违法违规问题，特别是顶风违规批地、滥占耕地问题，并进行治理整顿。由市、县（市）（含呼兰区）国土资源部门会同发展改革部门负责。各县（市）和呼兰区的治理整顿工作要在6月15日前完成，并分别向市国土资源局、发展改革委提交治理整顿报告。

　　（二）清理检查1999年以来耕地占补平衡的落实情况。查清补充耕地的数量是否达到了占补平衡；是否存在占优补劣、占多补少问题；补充耕地的质量是否能够满足农业生产要求；查清耕地开垦费征收和使用情况，特别是城市、村镇批次占用耕地的，是否严格按国家和省有关规定依法征收了耕地开垦费；已征收的耕地开垦费是否按规定专项用于开垦新的耕地。整顿多占少补、占优补劣、截留、挪用耕地开垦费问题。由市、县（市）国土资源部门会同农业部门，结合基本农田保护专项检查一并进行。各区、县（市）的治理整顿工作要在9月15日前完成，并分别向市国土资源局、农委提交治理整顿报告。

　　（三）清理检查1999年以来新增建设用地有偿使用费等专项资金的收缴和使用情况。对是否存在弄虚作假逃避规费和随意减免及侵占、挪用土地有偿使用费的问题，以及按规定下拨的新增建设用地有偿使用费是否按法定要求专项用于耕地开发等问题进行清理整顿。由市、县（市）（含呼兰区）国土资源、财政和审计部门负责。各县（市）、呼兰区的治理整顿工作要在9月15日前完成，并分别向市国土资源局、财政局、审计局提交治理整顿报告。

　　（四）清理检查1999年以来征用农民集体土地的补偿、安置情况和拖欠补偿安置费的兑现情况。继续整顿降低补偿标准，截留、挪用和拖欠被征地农民补偿安置费等问题。由市、县（市）（含呼兰区）监察部门负责，国土资源、农业和审计部门协助。各县（市）、呼兰区的治理整顿工作要在9月15日前完成，并分别向市监察局、国土资源局、农委和审计局提交治理整顿报告。

　　（五）清理检查2002年7月1日以来商服、旅游、娱乐、房地产等经营性项目供地审批和出让金收缴情况。查清是否有经营性土地规避招拍挂出让、假挂牌出让、低价出让、擅自减免出让金等问题，有无顶风违规违纪问题；已查出的流失土地收益追缴情况。继续整顿经营性土地使用权招、拍、挂出让中存在的问题。由市、县（市）（含呼兰区）国土资源和监察部门负责。各县（市）、呼兰区的治理整顿工作要在8月15日前完成，并分别向市国土资源局、监察局提交治理整顿报告。

　　（六）清理检查1999年以来土地利用总体规划和年度计划执行和修编情况。查清是否存在擅自调整规划、擅自突破土地利用年度计划用地的问题并进行整顿，由市、县（市）（含呼兰区）国土资源部门负责；清理检查已撤销的开发区是否消号、摘牌，已撤销及核减的开发区土地恢复耕种和按规定处理的情况，继续落实开发区清理整顿措施，由市、县（市）（含呼兰区）发展改革部门负责，国土资源和城市规划部门配合；继续处理和查处进一步治理整顿土地市场秩序工作中存在的历史遗留问题和未办结案件，由市、县（市）（含呼兰区）国土资源和监察部门负责。各县（市）、呼兰区的治理整顿工作要在9月15日前完成，并分别向市各牵头和配合部门提交治理整顿报告。

　　四、政策界限
　　（一）对进一步治理整顿土地市场秩序工作中查出的尚未处理的历史遗留问题，仍按国土资源部《关于进一步治理整顿土地市场秩序中自查自纠若干问题的处理意见》（国土资发〔2003〕365号）和省国土资源厅《关于治理整顿土地市场秩序有关问题的处理意见》（黑国土资发〔2003〕149号）的政策标准处理。对《紧急通知》下发后清查出的2003年以来发生的问题，要限期整改，并依法严肃处理。对《紧急通知》下发后仍有令不行、有禁不止，顶风违法违纪的，要坚决依法从严处理。

　　（二）对自查发现的土地占用和土地审批问题，由同级政府或有关部门依照法律、法规和有关政策处理；对不主动自查自纠或对自查出来的问题不依照法律、法规和有关政策处理的，要按有关规定从严处理，并追究有关领导的责任。

　　（三）除经批准的可行性研究报告确定可以分期建设的项目可以分期办理建设用地审批手续外，其他建设项目用地不得分期办理建设用地审批。对经批准的可行性研究报告没有明确分期建设的项目，分两期以上审批土地的，应视为分拆批地，但大中型水利水电工程、公路、铁路、管线项目用地除外。对违反项目审批建设程序分拆批准项目，造成分拆批地的，分拆批地的主要责任由分拆项目的审批机关承担。分拆申请用地的行为按骗取批准、非法占地论处。

　　（四）凡是不符合土地利用总体规划、城市规划的建设项目不得批准建设。凡未按建设部等九部委《关于贯彻落实〈国务院关于加强城乡规划监督管理的通知〉的通知》（建规〔2002〕204号）的要求编制和调整近期建设规划的，不得办理用地审批手续。不符合近期建设规划、控制性详细规划规定用途的土地，城市规划部门不予核发选址意见书，国土资源部门不得办理用地审批手续。没有城市规划行政主管部门出具的规划设计条件，国有土地使用权不得出让。

　　（五）按照《国务院办公厅关于清理固定资产投资项目的通知》（国办发〔2004〕38号）的规定，对国家明令禁止建设、违反土地管理法等有关法律、行政法规和国家政策的在建项目，决定停止建设的，停止办理用地手续，停止后续供地，停止发放土地证。对不符合法律、 行政法规和国家政策要求的拟建项目，决定取消立项的，不得受理用地申请，不得办理规划、建设许可手续；已经受理用地申请的，不得批准用地；已经批准用地的，依法收回。对不符合环保规定、城市规划、项目审批等建设程序以及信贷政策等要求，决定暂停建设、限期整改的，一律暂停供应建设用地。

　　（六）对《紧急通知》下发前发生的多占少补、占优补劣、截留、挪用耕地开垦费和新增用地有偿使用费的问题，限期整改，落实占补平衡措施，追缴截留、挪用的规费；对《紧急通知》下发后发生的上述问题，要追究有关部门和领导的责任。

　　（七）对《黑龙江省人民政府办公厅关于进一步做好被征地农民补偿安置工作的通知》（黑政办发〔2004〕14号）下发前发生的拖欠农民补偿安置费问题，要按照黑政办发〔2004〕14号文件及各地区制定的偿还方案要求的措施和期限，按期完成整改和偿还工作；对不积极采 取整改措施，拖欠补偿安置费问题迟迟不能解决，引发农民上访造成恶劣影响的，以及黑政办发〔2004〕14号文件下发后新发生拖欠补偿安置费问题的，除按要求落实整改和偿还措施外，暂停受理用地申请。

　　（八）对未经批准擅自修改土地利用总体规划的，要依法纠正并追究有关地区、部门及有关领导的责任；对擅自突破土地利用年度计划用地的，要扣减下一年度的用地指标。

　　（九）对2002年7月1日以前发生的经营性用地未采取招拍挂方式出让问题尚未处理到位的，按照国土资发〔2003〕365号文件处理后，在向社会公示无异议的前提下，完善相关手续；对2002年7月1日以后，经营性用地违规采取协议方式或采取假招、拍、挂方式出让的，必须坚决纠正，依法重新供地，并对有关领导和相关责任人做出相应处理。对领导干部违规干预经营性土地出让及减免出让金造成土地资产收益流失的，要依法严肃查处。

　　（十）对未经批准的用地，要坚决依法没收并限期拆除违法建筑，确实不能拆除没收的，按有关规定依法查处；对征而未用的闲置土地，尚未对农民进行补偿安置的，要退还原农民集体并恢复耕种；已经进行了补偿安置的，由政府收回储备并合理安排使用，也可以安排给原农民集体继续耕种，待建设需要时无偿收回。对随意改变土地用途的，经依法查处后，凡不符合《划拨供地目录》的，一律实行有偿使用；应招、拍、挂出让的，要采取招、拍、挂方式重新供地。

　　五、具体要求
　　（一）加强学习，提高认识。各地区在治理整顿中，要认真组织学习党中央和国务院关于加强宏观调控的一系列政策、措施，进一步提高认识，统一思想，明确任务，抓好落实。要科学分析本地区经济发展的形势和问题，按照国家、省和市的统一部署，制定方案，采取措施，全力推进。

　　（二）自查自纠，认真整改。各地区要按照清理整顿的工作要求， 集中时间，集中力量，对本地区土地市场运行的相关情况进行全面清理，认真查找和梳理存在的问题，客观分析原因，落实整改措施。

　　（三）健全制度，标本兼治。各地区要把建立制度、规范制度、落实制度的原则贯穿治理整顿工作的全过程，保证土地市场规范、有序运行。

　　（四）加强配合，搞好协调。深入治理整顿土地市场工作政策性强，涉及面广，各级政府要加强领导，各级国土资源、发展改革、财政、农业、建设、监察和审计等部门，要继续发挥“部门配合”工作机制的优势，加强沟通，积极配合，协调动作，确保深入开展治理整顿各项工作任务的胜利完成。

　　（五）加强督查，狠抓落实。各地区要抓紧制定深入开展土地市场 治理整顿工作的实施方案，明确任务，周密部署，健全工作情况通报、报表统计、督促检查等工作制度，完善工作推进机制。要加强资料、档案收集整理，做到手续完备、资料齐全。各有关部门要加强对整顿工作的检查指导，对行动迟缓、落实不力的地方和部门，要给予通报批评。

　　（六）健全机构，加强领导。成立全市深入开展土地市场治理整顿 工作领导小组，组长由石忠信市长担任，副组长由方世昌、聂云凌副市长担任，成员由市国土资源局、建委、农委、发展改革委、监察局、审计局、财政局和城市规划局有关负责同志担任。领导小组办公室设在市国土资源局，主任由市国土资源局局长杨学春担任，负责治理整顿的日常工作。各地区要进一步充实已有的治理整顿领导组织机构，强化指挥协调，推动工作落实。



　　依据刑法第175条规定，以转贷牟利为目的，套取金融机构信贷资金高利转贷他人，违法所得数额较大的构成高利转贷罪。但对于行为人转贷牟利的目的产生的时间是否影响本罪构成的问题，则有较大的争议。有观点认为，行为人在套取金融机构信贷资金时，就必须具有转贷牟利的目的。笔者认为，行为人转贷牟利目的产生的时间不影响本罪的构成。即如果行为人在套取金融机构信贷资金前就产生转贷牟利的目的，当然构成本罪;如果行为人套取金融机构信贷资金后产生转贷牟利目的，同样也可构成本罪。

第一，行为人转贷牟利目的产生的时间很难加以确认。如果强调在套取金融机构信贷资金后产生牟利目的，就不构成本罪，就会导致行为人以此为借口而逃脱刑法的规制。特别是在司法实务中，要准确证实行为人转贷牟利目的产生的时间，不仅会徒增司法成本，且实际也很难做到。

第二，转贷牟利目的产生的先后，对于套取金融机构信贷资金行为的认定并不会产生实质的影响。所谓套取金融机构信贷资金，是指行为人在不符合贷款条件的前提下，以虚假的贷款理由或者贷款条件，向金融机构申请贷款，并且获取由正常程序无法获得的贷款。由于高利转贷行为本质上属于滥用贷款的一种行为，行为人在获取贷款后产生转贷牟利目的，实际上就证明了其获取金融机构贷款的行为就是一种套取，因为将贷款用于转贷牟利绝不可能成为行为人向金融机构申请获得贷款的理由。

第三，本罪的转贷牟利与诈骗罪中非法占有的目的均系主观的违法性要素。转贷牟利的目的，在客观方面表现为两个行为，即套取和转贷，二者紧密结合才构成高利转贷的犯罪行为方式，缺一不可。高利转贷犯罪并非是套取之后就已结束，如果没有后续的转贷行为，仅仅一个套取还不足以用本罪来规制。在诈骗类犯罪，非法占有的目的，在客观上也表现为两个行为，即欺诈和获取，二者也是紧密结合才构成诈骗的犯罪行为方式，缺一不可。同理，在合同诈骗罪中，非法占有的目的可以产生于使用欺诈手段签订合同后，而作为本罪的转贷牟利目的也可能存在于套取行为之后。

此外，在司法实践中，行为人不归还到期贷款而进行高利放贷，也是以高利转贷罪定罪处罚的，说明转贷牟利目的产生时间不影响高利转贷罪构成。

(作者单位:江苏省仪征市人民检察院　扬州市邗江区人民检察院)