关于国企改革——谈谈对“有所为、有所不为”的体会

秦旭东


国有企业改革很久以来一直都是我国经济生活中的一件大事，举国上下、海内海外，万众瞩目。国家提出“三年脱困”的雄心壮志，我们的执政党为此呕心沥血，党的总书记提出“有所为、有所不为”的方针政策。据宣布，到2000年底，“三年脱困”目标已基本实现。伴随着入世的步伐，国有企业改革必将向纵深发展。在此，我想对“有所为、有所不为”的策略谈谈自己的体会。

一、症结之所在——追本溯源

国有企业的问题处在哪里呢？政企不分、产权不明、历史包袱重、缺乏竞争力等等，这些几乎是大家一致的共识。然而根本的症结在哪里呢？我们有必要追本溯源，发现症结之所在。

国有企业在当今世界是普遍的现象，不是我国所特有的。但是在我国，由于历史的原因，情况尤其特殊性。 国有企业在经济发展的不同阶段又不同的作用，在国民经济中的地位也不同。我国的国有（国营）企业是从20世纪50年代开始建立起来的， 国有经济在国民经济中占有绝对支配地位，后来逐渐形成了一统天下的局面，究其原因，我认为主要有两个方面：一是从政治和意识形态方面考虑，公有制是社会主义红旗的底色，国营经济必须控制国民经济的命脉；二是基于现代化（工业化）战略的选择，作为一个后起的向现代化进步的国家，中国选择了国家全面参与、政府直接推动的发展模式。当时在封闭的条件下，选择自力更生的道路，国家通过工农剪刀差和职工低工资来取得资本的原始积累发展工业、尤其是重工业，从而基本上奠定了工业化的基础。这种发展模式客观上要求一个全能的政府和全面的国有经济。20世纪70年代末以来，中国进入了改革开放时期，开始利用国内国外两个市场、两种资源来发展经济，经济结构和产业结构趋于复杂化、多元化，从公有制一统天下到多种经济成分并存争艳，国有企业的比重不断下降，而且越来越面临着改革的严峻挑战。经济发展进入新阶段，要求对国有企业进行重新定位。建立现代企业制度、进行战略性调整的方向是正确的，多年来的改革成效也可以说是显著的，但“三年脱困”目标的实现并不是没有水分，国企改革之路还远没有结束。

国有企业的问题关键在于竞争力，为什么会竞争乏力呢？原因可以从多方面区探讨，但一个根本的问题恐怕是先要看清楚国企的真面孔。实际上，只要对新中国建立以来的政治、经济和社会的历史稍作考察，你就会发现，无论是“人民公社”还是国有（国营）企业，他们不仅仅是或者说很重要的性质不是生产组织，而是“单位”——在前公民社会（也可以说是“单位社会”），单位实际和个人、实现国家有效控制的重要工具。即使是在不断改革以后，市场的基础性地位得以确立，国有企业作为作为“自主经营、自负盈亏”的主体被推向市场，他同其他市场主体相比仍有其特殊性，比如“婆婆”、“管家”多，而且个个厉害，比如执政党的基层组织进入作为商事主体的企业，比如企业的工会带有强烈的官方色彩，等等。当然，除了这些具有中国特色的因素以外，从世界范围来看，在市场经济制度下，无论在西方还是在中国，国有企业都是一种特殊的企业，“它是社会或者国家实现某种社会目标的途径，在一些特殊的产业中发挥着特殊的职能、完成特殊的任务，或者体现特殊的利益要求”（有关这种观点可以参看社科院工业经济研究所的金碚教授的相关著述）。因此，与一般的商事主体不同，国有企业并不是以追求利润最大化为最大和唯一目标，而是或多或少承担着某些社会责任和国家任务，比如国家安全、社会公益，弥补市场缺陷，发展高科技等战略性产业、发展民族产业，提供经济发展和人民生活的基础条件等等。因此，国有企业有其自身难以完全克服的弱点，国家必须给予它某些特权和优惠。在国家的“千宠万惯”之下，国有企业往往缺乏竞争力。当然。不同国家的情况会有所差异，西方国家的国有企业数量不多，涉及的行业和领域也相当有限，而且他们有着先进的管理手段和经验，问题一般并不严重。但在我国，鉴于各种特殊情况，国有企业的问题就必然会突出出来了。

总而言之，国有企业是一种特殊的企业，在国民经济中占有特殊的地位，但却不是一种可以普遍实用的企业组织形式，少而精是国有企业的理想状态。我国目前的国有企业的比重过大，不符合市场经济关于国有企业的产业和功能定位的要求。

二、路在何方——“有所为、有所不为”

我国当前国有企业的困难已是积重难返，靠政府的输血喂奶自然是不行的。“三年脱困”的目标实现即使是没有什么水分，如果没有一个根本的解决之道，这样的成绩也难保长期的效果。以我看，江泽民提出的“有所为、有所不为”的策略里面包含着不少玄机，绝不仅仅是简单的“抓大放小”和笼统的“战略性调整”。这里面，“为”和“不为”的主体有两个：一是政府，二是国有企业。

之一：政府——该松手处就松手

从根本上说，国有企业的问题还是处在政府。“解铃还须系铃人”，在市场经济条件下，政府对自己的正确定位是十分重要的，那些应该做，那些不能做，应当分清楚。应当说，现代政府仅仅立足于一个“守夜人”的地位是不够的。但中国情况是政府的手伸得过长，管的事情太多，目前我国基本上还是一套以管制和审批为主的经济管理模式。实际上，除了“守夜”以外，政府在经济方面要做得只应当是这些事情：进行宏观调控，保障市场秩序，提供良好的法治环境，搞好社会保障工作，做好基础性服务工作等。并且，政府的一切行为都应当纳入法治的轨道，要透明、公正，廉洁、高效，要干得了事、负得了责。因此，我们的政府要下决心“有所不为”，在经济方面，政府的触角要从微观领域全面缩回，该松手处就松手。就政企关系而言，政府应该辞去“婆婆”或“管家”的职务，不能对企业干预太多，而要安心做好本分工作，充分保障企业的市场主体地位。

国有企业，从广义上说，在我国目前包括全民所有制企业、国家控股的股份有限公司和有限责任公司、国有独资公司以及两个以上国有投资主体设立的有限责任公司。对于股份有限公司和有限责任公司，应当严格按照《公司法》的规定，国家立足于投资者的定位，承认法人所有权。如果说企业法人成立后国家投资的财产所有权还归国家的话，那么企业和已成为法人主体呢？实际上国家投资以后就失去了财产所有权，但同时获得股权，它对企业享有股东享有的一切权利。这就好比我们把钱存进银行，失去对货币的所有权但同时获得对银行的债权，。文并没有失去什么，只不过是权利形式变化了而已。所谓的法人财产权到底是法人所有权还是经营权的论争是没有意义的。经营权是个不伦不类的概念，说它不是所有权，它却包含占有、使用、收益何处分四种权能；说它是一种新型的物权，再现有的物权体系中又找不到其合适的位置。实际上这一论争后面有一个意识形态的因素在作祟，用单一僵死的“所有制思维模式”去衡量一切经济现象，硬要讲“所有制”同“主义”挂钩。其实二元化的非公即私的“所有制”概念已经过时了，用“产权”这个概念最为合适。拿一个股权足够分散的公司来说，说它姓公姓私都是武断的。如果不严格按照法人制度去运作，国有企业所有者虚位的问题就没法解决。所谓国家本是一个抽象的概念，政府才是实在的；而对一个具体的国有企业而言，其相应的主管机关才是实在的；如果没有良好的法治环境，对政府机关没有有效的监督制衡机制的话，恐怕具体的握有权力的官员才是实在的。可见，国有企业的问题要真正解决，必须通过法制途径理顺各种关系，真正做到产权明晰、责权分明，使之真正成为独立的法人主体。
之二：国企——那里需要才到哪里去

对于中国的国有企业，即使政府站好了位，有所为、有所不为了，问题也不见得就解决了。原因在于我国的国有企业“摊子铺得太大、战线拉得过长”，遍地开花不见得到处都能结果。尽管经过改革，“抓大放小”了，也进行了某些“战略性调整”，但国有企业的数量仍嫌过大。 前面已经说过，国有企业不是可以普遍适用的企业组织形式，只有将其定位于特殊企业的地位，才能发挥其优势，承担其其应付的责任，否则将成为国家和社会的负担，正如目前的情况一样，累坏了政府也拖垮了银行。这就要求国有企业也要“有所为、有所不为”。

所谓“有所为”，不是要教条地去体现某种所有制的主体地位，而是要在其特殊的位置上担负起其特殊的任务，保障整个国民经济和社会的平稳发展，实现全社会的经济总量的最大增长和整个社会的文明进步。具体而言， 就是要在国民经济的关键行业和关键领域起到支撑、引导和带动的作用。支撑就是要创造基础条件、满足社会的需要，做那些民营经济和外资经济不愿做或者不能做得的事情。引导和带动作用就是针对那些起点高、开始时风险大或者缺乏吸引力的行业，国有投资应当先行进入，逐渐引导和带动民间投资。这些关键行业和领域主要是涉及国家安全、提供公共产品和服务的另以及自然垄断行业和一些具有战略意义或者高风险性的行业。比如军工、制币、特殊药品产销等非常特殊的行业，石油、有色金属等战略性资源行业，航空、航天、核工业、基础电子等战略性高技术行业，城市供水、供电、供暖、公交等公益事业和医疗、教育等非营利行业，金融业，新闻出版业等等。当然，除了第一类非常特殊的行业以外，对其他领域非国有企业并不是绝对地不能“有所为”。根据其同国家安全、社会公众的利益关联性的不同和国家的相关政策调整，非国有企业也可以有条件地进入，只需保证国有企业绝对或相对的优势即可。这样既有利于提高行业效率，也有利于更好的实现社会利益目标。

所谓“有所不为”，从规模上讲，就是要从那些点多、面广、分散、市场需求变化快的中小企业中退出，让位于更为合适的企业组织形式。从竞争性看，对于专以营利为目标、产业进入门槛不高、市场竞争造成的震荡对社会经济冲击不是特别大的行业，即一般性竞争行业，国有企业要尽可能退出。对于具有一定战略性意义的竞争性行业，如汽车、电子、化工、钢铁等行业，国有企业也要适当退出，只需保持一个适当的比例，以适应市场经济发展和国际竞争的需要。

当然，鉴于我国现阶段的现实情况，国有企业的退出也要有步骤地、稳妥的逐渐退出，以避免负面效应。这就有需要政府有所作为，做好一系列配套措施，比如健全和完善社会保障体系，促进劳动力市场、资本市场和产权交易市场的发育和完善等。对于继续保留的国有企业，政府除了完善股份制、完善国有资产管理等工作外，还要针对国有企业的特殊性，借鉴世界各国关于国有企业管理和改造的先进经验，建立有效的制度，以弥补国有制难以完全避免的弊端。




公安部


公安机关人民警察着装管理规定


中华人民共和国公安部令

第54号《公安机关人民警察着装管理规定》（修订）已经2000年8月8日公安部部长办公会议通过，现予发布，自2000年10月1日起施行。

公安部部长 贾春旺

二○○○年八月二十八日



第一条
为了加强公安队伍正规化建设，规范公安机关人民警察着装行为，树立人民警察良好形象，根据《中华人民共和国人民警察法》《公安机关督察条例》的有关规定，制定本规定。

第二条
公安机关人民警察（以下简称民警）着装，是指公安机关在编在职的民警按照规定，穿着全国公安机关统一的制式服装。

第三条 下列民警工作时间应当着装：


（一）县（市）公安局、城市公安分局的民警；


（二）直辖市公安局、省辖市（地）公安局（处）直接从事督察、户政、治安、巡逻、防暴、监所管理、交通管理、出入境管理等工作的民警；


（三）省、自治区公安厅直属直接从事监所管理、高速公路交通管理等工作的民警；


（四）公安部直属出入境边防检查总站的民警；


（五）各级公安机关直接从事信访工作的民警。

第四条
除处置重大紧急事件或者参加重大活动外，第三条规定以外的民警工作时间不着装。

第五条 民警有下列情形之一的，不得着装：


（一）执行侦查、警卫等特殊任务或者从事秘密工作不宜着装的；

（二）工作时间非因公外出的；

（三）女民警怀孕后体型发生显著变化的；


（四）因涉嫌违法违纪被停止执行职务、接受审查或者被禁闭的；

（五）其他不宜或者不需要着装的情形。

第六条
民警辞职、调离公安机关或者被辞退、开除公职的，不得着装。

第七条
民警着装时，应当按照规定配套穿着，不同制式警服不得混穿。


（一）执勤、训练、劳动、抢险救灾、处置突发性事件、执行追捕等任务时，通常着执勤服、作训服。其他场合通常着常服，也可以着执勤服。


（二）着常服、执勤服时，内着衬衣，扎系制式领带。


外着制式衬衣时，衬衣下摆扎系于裤腰内，并扎系制式腰带。着长袖衬衣时，扎系制式领带；着短袖衬衣时，可以不扎系领带。


三级警监以上警衔的民警，着白色衬衣、扎系深蓝色领带。一级警督以下警衔的民警中，从事交通管理工作的民警着浅蓝色衬衣、扎系深蓝色领带，其他民警着铁灰色衬衣、扎系浅灰色领带。


（三）着多功能服附内胆时，内着衬衣、冬常服；不附内胆时，内着衬衣、春秋常服或者执勤服。


（四）着常服、执勤服时，佩戴硬肩章。着作训服或者外着制式衬衣时，佩戴扣式软肩章。着多功能服时，佩戴套式软肩章。


（五）除工作需要或者其他特殊情形外，应当着制式皮鞋、胶鞋。


（六）参加授衔、宣誓、阅警等重大仪式或者外事活动时的着装，按照主管（主办）单位规定执行。

第八条
民警着装时，除在办公区、宿舍内或者其他不宜戴警帽的情形外，应当戴警帽。


（一）着常服、多功能服或者外着制式衬衣时，男民警戴大檐帽，女民警戴翻檐帽。着作训服时，戴警便帽。着执勤服时，可以戴警便帽，也可以男民警戴大檐帽，女民警戴翻檐帽。


（二）戴大檐帽、翻檐帽、警便帽时，帽檐前缘应当与眉齐高。大檐帽饰带应当并拢，并保持水平。戴冬帽时，护脑下缘应当距眉一至三指。


（三）进入室内时，通常脱帽并将其挂在衣帽钩上（帽徽朝下）。无衣帽钩时，立姿可以将警帽用左手托夹于左腋下（帽顶向体外侧，帽徽朝前）；坐姿可以将警帽置于桌（台）前沿左侧或者用左手托放于左侧膝上（帽顶向上，帽徽朝前）。


在宿舍内时，警帽应当统一放置在衣帽架或者床铺被褥上。


（四）驾驶或者乘坐摩托车时，应当戴警用头盔。

第九条
民警着装时，应当按照规定缀钉、佩戴警衔标志、警号、胸徽、帽徽、领花、臂章等。警号佩戴于外衣左胸处，胸徽佩戴于外衣右胸处，臂章佩戴于外衣左臂处。不得佩戴其他与人民警察身份或者执行公务无关的标志。

第十条 民警着装时，应当严格遵守下列规定：

（一）不得警服与便服混穿；


（二）不得歪戴警帽，不得披衣、敞怀、挽袖、卷裤腿。常服内着毛衣（衫）或者衬衣内着内衣时，毛衣（衫）、内衣不得外露；


（三）不得在外露的腰带上系挂钥匙或者饰物；


（四）不得赤脚穿鞋或者赤足。男民警鞋跟不得高于三厘米，女民警鞋跟不得高于四厘米；


（五）不得系扎围巾，不得染指甲、留长指甲，不得染彩发、化浓妆、戴首饰；


（六）男民警不得留长发、大鬓角、卷发（自然卷除外）、剃光头或者蓄胡须，女民警发辫不得过肩；


（七）除工作需要或者眼部有严重伤疾外，不得戴有色眼镜。

第十一条
民警着装时，应当举止文明。不得边走边吃东西、扇扇子；不得背手、袖手、插兜、搭肩、挽臂、揽腰；不得嬉笑打闹、高声喧哗；不得席地倒卧。

第十二条
民警着装时，不得在公共场所以及其他禁止吸烟的场所吸烟；除参加重大礼仪性活动需要外，不得在公共场所饮酒；非因工作需要，不得进入营业性娱乐场所。

第十三条
民警着装时，应当随身携带公安机关统一制发的民警专用身份证件。

第十四条
民警着装执行公务时，应当按照规定携带必要的警械装备。

第十五条
两名以上民警着装徒步巡逻执勤或者外出时，应当两人成行、三人成列，威严有序。

第十六条
民警应当爱护和妥善保管警服、警衔标志、警号、胸徽、帽徽、领花、臂章等，不得变卖、出租、抵押、伪造、变造或者擅自拆改，不得赠送、转借给非民警人员。

第十七条
民警季节换装的时间由各省、自治区、直辖市公安厅、局规定。

第十八条
对违反本规定的民警，由县级以上公安机关督察部门依照《公安机关督察条例》等规定进行纠察和处理：


（一）情节轻微的，可以当场进行批评教育和纠正；


（二）情节严重、影响恶劣的，或者拒绝、阻碍督察人员执行现场督察工作任务的，可以扣留其证件，并向其所在单位开具《公安督察通知书》，必要时，可以带离现场进行审查教育。

第十九条
违规者所在单位收到《公安督察通知书》后，应当对违规者进行批评教育并责令其写出书面检查，扣发当月岗位津贴；对再次违规者，应当在本级公安机关范围内予以通报，并取消当年参与评功授奖资格；对屡教不改或者造成严重后果的，应当在公务员年度工作考核时评定为不称职档次，给予辞退、行政处分或者降低警衔、取消警衔等处理，并取消所在单位集体和主管领导当年参与评功授奖资格。


违规者所在单位应当及时向发出《公安督察通知书》的上级公安机关书面报送处理结果。

第二十条
本规定适用于全国各级公安机关、铁路、交通、民航、林业系统公安机关和海关侦查走私犯罪公安机构及其人民警察。

第二十一条
国家安全机关、监狱、劳动教养管理机关的人民警察，人民法院、人民检察院的司法警察着装，参照本规定执行。

第二十二条 本规定由公安部政治部负责解释。

第二十三条 本规定自2000年10月1日起施行。