检察机关提起、参与民事公益诉讼的具体程序设计

罗国斌


　　民事公益诉讼系指当公共利益受到不法侵害或遭受到不法侵害的危险时，公民、法人或其它组织通过向人民法院提起民事诉讼来维护公共利益的民事诉讼活动。民事公益诉讼起源于古罗马，1890年，美国的《谢尔曼反托拉斯法案》的出台标志着现代民事公益诉讼制度的产生，而检察机关作为主体提起、参与公益诉讼远在拿破仑时代的法国1806年《民事诉讼法》中就有规定，1914年美国的《克莱斯法》再次规定检察机关可以提起、参与公益诉讼。此外，日本、德国等国家的法律也对此作了相应的规定。在我国的司法实践中，检察机关提起和参与过大量的民事公益诉讼案件，但由于没有相关法律理论的奠基和法律技术的支持，检察机关提起、参与公益诉讼遭遇到法律制度缺失的尴尬从而使得公共利益得不到有效保护。本文仅从技术层面探讨检察机关提起、参与民事公益诉讼的具体程序设计作些尝试。
　　一，检察机关提起、参与民事公益诉讼的方式。
　　根据检察机关在民事公益诉讼中的地位和独立性程度，本文把检察机关提起、参与民事公益诉讼的方式分为三种：（1）独立诉讼（2）共同诉讼（3）支持诉讼。检察机关应针对案件的不同情况从最有利于维护公共利益的目的出发，灵活选择提起、参与公益诉讼的方式。
　　1，独立诉讼。检察机关独立进行公益诉讼主要有两种情形：
　　①公共利益受到违法侵害但并没有具体明确的受害者。民事公益诉讼的诉讼标的是公共利益，公共利益是与私人利益相对的，它表现为社会公众的整体需要，是社会个体利益的结合体，当公共利益受到不法侵害或遭受到不法侵害的危险时，有时候可能没有具体明确的受害者，此时，维护公共利益，检察机关责无旁贷。
　　②公共利益受到不法侵害具有明确的受害者，但受害方不愿、不敢、不能进行诉讼。由于深受中国传统文化的影响和慑于庞大的诉讼成本和诉讼风险的压力，许多受害者在权利受到侵害时并不愿意选择诉讼的方式维护自己的利益。民事公益诉讼对象通常都是社会上的强势力量，试想，能够给公共利益造成损害的绝对不会是社会的弱势，从现有的司法实践来看，民事公益诉讼的被告多数是大型的公司、企业甚至是国家机关。这种诉讼双方在地位、权势和财力上的绝对不对等使得许多受害者在维护自己利益时对公益诉讼望而却步。同时，由于现有法律的局限和受害者自身条件的原因，许多受害者在权利受到不法侵害或遭遇不法侵害的危险时无法担任原告参与公益诉讼。因此，在受害方不愿、不敢、不能进行公益诉讼而出现公益诉讼原告缺位时，检察机关就应该独立进行诉讼以维护公共利益。
　　2，共同诉讼。民事公益诉讼是因为公共利益受到不法侵害或遭受到不法侵害的危险而为了维护公共利益所进行的诉讼活动，公共利益是不特定的多数人的利益。对公共利益的损害有时也就是损害了不特定多数人的利益。当不法行为已侵害或即将侵害到不特定多数人的利益时，不特定多数人中的单个人或部分人为了维护自己的利益已提起或准备提起公益诉讼。此时，为了完整地维护已受损害或将要受损害的公共利益，也为了平衡诉讼双方的力量对比，检察机关应当提起公益诉讼和其他受害者的诉讼形成共同诉讼。
　　3，支持诉讼。不法行为侵害到特定人的利益或者对特定人的利益造成危险，但该特定人的利益具有普遍性，集中体现为公共利益，一定程度上，维护了特定人的利益就是维护了公共利益。对于这种情形，当特定人为了自己的利益已提起诉讼，检察机关就应该采取支持诉讼的方式参与到诉讼中去，以保证诉讼的正常进行。
　　二，检察机关提起、参与公益诉讼应享有的权利。
　　检察机关提起、参与民事公益诉讼的方式主要有三种，不同的方式，检察机关的地位和独立性是不一样的，所以在不同的方式里，检察机关享有的诉讼权利是不同的：
1，民事公益诉讼本质上是一种民事诉讼，适用于民事诉讼的法律法规及相关司法解释也当然适用于民事公益诉讼。在独立诉讼和共同诉讼中，检察机关的地位相同于普通民事诉讼中的原告。因此，普通民事诉讼中原告所享有的诉讼权利检察机关也应享有。其具体享有的诉讼权利有：①独立起诉权，即当公共利益受到不法侵害或遭受到不法侵害的危险时，有独立要求法院通过司法程序制止不法侵害，维护公共利益的权利。②提出回避申请的权利。③调查、收集、提供证据的权利。包括自行调取和申请法院调取的权利。④出庭参与法庭调查、进行辩论的权利。⑤申请财产保全、证据保全、先予执行的权利。⑥上诉的权利。⑦申请强制执行的权利。
　　虽然公益诉讼本质上是一种民事诉讼，但公益诉讼也具有不同于普通民事诉讼的特征。特别是检察机关作为原告提起、参与公益诉讼，其特殊性表现的尤为明显。从理论上来讲，检察机关之所以能作为原告提起公益诉讼是由检察机关是公共利益的代表者、维护者和法律监督者的身份决定的。公共利益是国家利益，是社会整体的利益，是不特定多数人的利益。检察机关只是公共利益的代表者、维护者而不是公共利益的所有者，其对公共利益只能保护而不能有授权之外的处分权力。所以检察机关在民事公益诉讼中的原告身份仅具有程序上的意义而不具有实体上的意义。从某种程度上来讲，检察机关在公益诉讼中唯一的权利就是通过诉讼最大化地保护公共利益。正是基于此，在普通民事诉讼中原告所享有的某些权利检察机关在公益诉讼中不能享有或有限享有；也正基于此，普通民事诉讼中原告不能享有的权利检察机关在公益诉讼中却能享有。①有限制的撤诉权。在普通民事诉讼中，撤诉权是当事人通过放弃诉讼从而对自己的实体权利进行处分的权利。在公益诉讼中，检察机关对公共利益没有处分权，所以检察机关只有在维护公共利益的目的已经达到或继续诉讼已没有实际意义的情况下才能行使撤诉权。②无损公共利益之进行调解、和解权利。调解、和解是诉讼双方当事人互相妥协以结束诉讼的手段，是当事人处分自已实体权利的一种表现形式。严格意义来讲，检察机关在公益诉讼中没有进行调解、和解的权利，但如果通过调解、和解能达到维护公共利益之目的，则检察机关可行使之。③不被反诉的权利。④不承担诉讼费用的权利。⑤不接受拘留等强制措施的权利。⑥不承担败诉的民事责任的权利。
　　2，在支持诉讼的方式中，检察机关支持诉讼的形式有两种：
　　（1）以无独立请求权的第三人身份参加诉讼。在这种形式中，检察机关的诉讼权利有①申请参加诉讼的权利。②调查取证的权利。③为原告提供法律帮助的权利。④出庭支持法庭调查、辩论的权利。⑤督促怠于行使诉讼权利的原告进行诉讼的权利。⑥不被判决承担民事责任的权利。
　　（2）在民事公益诉讼的再审程序中支持诉讼。该形式中，检察机关支持公益诉讼主要系通过行使民事审判监督的权力来完成，其权利主要是行使抗诉权。
　　三，检察机关提起、参与公益诉讼应履行的义务。
　　民事公益诉讼法律关系是公益诉讼权利、义务关系。依法行使诉讼权利、履行诉讼义务是顺利进行公益诉讼的重要保证。所以，检察机关在公益诉讼中享受到诉讼权利的同时，也应该履行相应的义务。其主要的义务有：依法行使诉讼权利；严格遵守诉讼秩序等。
　　本文以抛砖引玉的态度对检察机关提起、参与民事公益诉讼的具体程序设计作些粗浅尝试。笔者认为。对检察机关提起、参与民事公益诉讼的具体程序之构架必须立足于检察机关是我国公共利益的代表者和法律的监督者这两个身份。检察机关的这两个身份职能应贯穿到整个程序设计的始终。这是检察机关提起、参与民事公益诉讼合理性和该当性的必然要求。


作者　罗国斌　江西省吉水县人民检察院

山东省泰安市人民政府


政府令【第164号】


《泰安市岩盐资源开发利用管理办法》已经市政府批准，现予公布，自2013年2月15日起施行。


市 长
2013年1月11日



泰安市岩盐资源开发利用管理办法


第一章 总 则

第一条 为加强岩盐资源的保护和开发利用管理，维护盐业市场秩序，促进盐产业可持续发展, 根据《中华人民共和国矿产资源法》、国务院《盐业管理条例》、国务院《食盐专营办法》和《山东省盐业管理条例》等法律法规，结合我市实际，制定本办法。
第二条 岩盐资源属于国家所有。禁止任何单位和个人乱开滥采或者非法侵占岩盐资源。
第三条 岩盐资源开发利用，应当遵循统一规划、合理开发、综合利用、有效保护的原则。
第四条 市、县（市、区）国土资源行政主管部门负责本行政区域内的岩盐矿产资源勘查、开采的监督管理。
市、县（市、区）盐业行政主管部门负责本行政区域内盐产品开发利用和生产经营活动的监督管理。
发展改革、经济和信息化、财政、公安、环保、物价、工商、税务等部门应当按照各自职责，做好岩盐资源管理的有关工作。
第五条 市、县（市、区）政府应当将岩盐资源开发利用纳入国民经济和社会发展规划，统筹安排岩盐资源开发利用。

第二章 规划与保护

第六条 市国土资源部门会同市盐务、发展改革、经济和信息化等部门按照实际需要，依据市级矿产资源总体规划编制岩盐资源开发利用专项规划，按规定报经批准后，由市政府发布实施。
岩盐资源开发利用规划批准后不得擅自改变；确需变更的，应当按照原审批程序报批。
第七条 岩盐资源开发利用规划应当坚持开发利用与保护并重、开发利用与节约并举的原则,明确总量控制、产业准入、环境保护、产业政策措施等内容，提高资源利用率，做大做强盐产业，体现经济效益、资源效益、社会效益、环境效益的有机统一。
第八条 岩盐矿产资源勘查、开采和开发、利用应当按照岩盐资源开发利用规划进行，不得乱开滥采。岩盐矿区所在地政府应当采取措施，加强岩盐资源的保护工作。
第九条 鼓励支持现有制盐企业进行改造、扩建，优先支持盐碱同步配套项目建设和循环经济发展。改扩建项目新增能力应与淘汰落后产能相结合，并符合有关行业规划和产业政策要求。限制单纯以工业盐为终端产品的项目。
以岩盐资源为基础原料的项目，按照规划要求相对集中安排在泰安现代盐化工基地（岱岳区、肥城市）。

第三章 勘查与开发

第十条 加强对岩盐资源开发利用的宏观调控，开采应按规划要求实行总量控制制度。
第十一条 设立和出让岩盐采矿权、开发岩盐矿产资源应当按照以下规定组织进行：
（一）县（市、区）政府依据矿产资源总体规划和岩盐资源开发利用专项规划对辖区内岩盐矿产资源提出能否开采、开采总量、深加工要求等意见；
（二）市国土资源部门会同市盐务、发展改革、经济和信息化等部门对县（市、区）政府提报的拟开采岩盐矿产资源进行审查论证，审查论证意见报市政府研究决定；
（三）市政府研究同意进行开采的，按有关规定办理批准手续；
（四）市国土资源部门按照职责权限报上级国土资源部门依法组织实施岩盐资源开采权出让工作，采矿权人确定后，市国土资源部门函告市盐业主管部门。
第十二条 鼓励现有液体盐开采生产企业进行整合，严格控制新打盐井，避免资源的无序开采和浪费，打造泰安岩盐矿产资源的基础原料供应基地。
第十三条 岩盐矿产资源开采，坚持开采与深加工相结合的原则，限制原料性产品输出，加大资源就地消化率，发展以盐为基础的盐化一体化项目，建设泰安盐化工基地。
第十四条 岩盐矿产资源开发利用企业，应当向市国土资源部门和市盐业行政主管部门如实报送岩盐行业管理统计报表，不得虚报、瞒报。
第十五条 加强岩盐开发行业管理，市盐业主管部门牵头组织企业制定采卤、输卤、制盐等生产工艺流程和现场操作规程，并完善配套的管理制度。

第四章 生产与经营

第十六条 开办制盐企业，应当依法办理制盐许可手续。没有取得制盐许可证的企业不得生产盐产品。
制盐企业需要扩大制盐能力的，应当按原审批程序报批。
第十七条 鼓励现有制盐企业推广、采用高新技术及先进适用工艺、技术和装备进行技术改造，开展多层岩盐开发利用研究，提高资源利用率，延长盐井服务年限。新建制盐企业的生产设备和装置应按最新工艺技术要求进行优化设计。
不得采用平锅熬制、矿卤滩晒等方法生产、加工盐产品。
第十八条 制盐企业应按照许可的范围生产合格盐产品，不合格的盐产品不得投放市场。
制盐企业应当建立质量和安全生产保证体系，采取相应措施，防止卤水对地下水和土壤造成污染。
第十九条 两碱工业用盐实行合同定货，定货合同按规定进行备案。两碱工业用盐的运输应当取得运输通行证。
两碱工业用盐应当专盐专用，不得擅自转卖、挪作他用。用盐单位确需调剂使用的，应当经盐业行政主管部门审查同意。
其他用盐的经营管理按有关规定执行。
第二十条 以“自产自用”方式制盐的岩盐资源开发利用企业，调出泰安市的自用部分盐产品价格，按有关规定执行。自用后剩余部分，纳入当地盐业主管部门监督管理。
液体盐销售价格，由物价主管部门根据相关价格政策制定。
第二十一条 不符合标准的工业副产盐及制盐企业产生的工业废渣，在当地环保、盐业主管部门的监督下，企业应当进行无害化处理或者按环保法律法规规定进行集中处置。
第二十二条 企业在生产过程中产生的工业副产盐，符合其他工业用盐标准的，企业不得自行对外销售，应当按照有关规定办理相关手续后进行处置。
第二十三条 制盐企业缴纳的资源税可由当地税务部门委托市盐业行政主管部门收取；价格调节基金由市物价部门委托市盐业行政主管部门代收。
制盐企业资源税按实际销售量依法计征；价格调节基金征收标准按《泰安市价格调节基金征收使用管理办法》规定执行。
委托单位按实际征收额的4%支付代征费用。

第五章 监督管理

第二十四条 按照自愿入会的原则，支持鼓励制盐、盐化工及相关企业自主成立盐业协会。盐务等有关行政主管部门应当加强对盐业协会工作的指导，充分发挥盐业协会在盐资源保护、盐业市场秩序维护、环境保护中的作用，加强行业自律，促进盐业经济的健康发展。
第二十五条 国土资源管理部门应当加强岩盐资源勘查、开采秩序的监督管理，对违反矿产资源管理法律法规的行为，依法予以处罚。
盐业行政主管部门应当加强对岩盐资源开发利用企业生产经营活动的监督管理，维护盐业市场秩序。
第二十六条 拒绝、阻碍岩盐资源行政管理人员依法执行公务的，由公安机关依法予以治安处罚；构成犯罪的，移交司法机关依法追究刑事责任。
第二十七条 盐务、国土资源等有关部门及其工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由所在单位或上级主管部门依法给予行政处分；构成犯罪的，移交司法机关依法追究刑事责任。
第二十八条 按照《山东省盐业管理条例》规定，盐政执法经费由同级财政列支。

第六章 附则

第二十九条 食盐的生产、运输、经营按照《食盐专营办法》及有关法律法规和政策规定执行。
第三十条 本办法自2013年2月15日起施行，有效期为5年。