上海市人民政府


上海市居民经济状况核对办法

上海市人民政府令第14号


　　《上海市居民经济状况核对办法》已经2009年7月13日市政府第50次常务会议通过，现予公布，自2009年9月1日起施行。

　　市长 韩正　　
　　二○○九年七月二十二日

上海市居民经济状况核对办法
（2009年7月22日上海市人民政府令第14号公布）

　　第一条（目的）
　　为有效实施社会救助、社会福利等制度，规范居民经济状况核对工作，根据国家有关规定，结合本市实际，制定本办法。
　　第二条（适用范围）
　　本办法适用于政府相关部门在实施最低生活保障、医疗救助、教育救助、住房保障等制度时，对提出申请的居民个人或者家庭，委托本市居民经济状况核对机构对其经济状况开展调查、核实以及出具书面报告的活动。
　　前款中接受本市居民经济状况核对机构对其经济状况开展调查核实的居民个人或者家庭，以下统称为核对对象。
　　第三条（原则）
　　核对工作应当坚持依法和客观、公正的原则，保护核对对象的合法权益。
　　第四条（主管部门）
　　上海市民政局是本市居民经济状况核对工作的主管部门。
　　第五条（核对机构）
　　上海市居民经济状况核对中心以及区县居民经济状况核对机构（以下统称核对机构），是政府批准设立的，专门负责本市居民经济状况核对具体工作的机构。
　　第六条（核对委托）
　　政府相关部门受理本市居民个人或者家庭提出的最低生活保障、医疗救助、教育救助、住房保障等项目申请后，按照规定需要以其经济状况作为参考的，可以委托核对机构进行调查核实。
　　第七条（核对内容）
　　核对的内容包括核对对象的可支配收入、财产。可支配收入包括工资性收入、经营性净收入、财产性收入、转移性收入等，财产包括实物财产、货币财产等。
　　可支配收入和财产的具体内容，由上海市民政局会同有关部门按照国家有关规定另行制定。
　　第八条（核对方式）
　　核对机构可以运用入户调查、邻里访问、信函索证以及调取政府相关部门信息等方式开展工作。
　　第九条（核对途径）
　　核对机构按照下列途径开展核对工作：
　　（一）工资性收入可以通过调查就业和劳动报酬、各种福利收入，以及社会保险费、住房公积金、个人所得税的缴纳情况等得出；
　　（二）经营性净收入可以通过调查工商登记、企业或者个体工商户的生产经营情况以及企业所得税的缴纳情况等得出；
　　（三）财产性收入可以通过调查利息、股息与红利、保险收益、出租房屋收入以及知识产权的收益情况等得出；
　　（四）转移性收入可以通过调查养老金、失业保险金、社会救济金、住房公积金的领取情况，以及获得赠与、补偿、赔偿的情况等得出；
　　（五）实物财产可以通过调查房产、车辆，以及古董、艺术品等有较大价值实物的拥有情况等得出；
　　（六）货币财产可以通过调查存款、有价证券持有情况、债权债务情况等得出。
　　第十条（对支出的调查）
　　除第七条规定的核对内容外，核对对象的支出与其提供的收入状况明显不符的，或者对其经济状况有明显影响的，核对机构可以对相应支出情况进行调查。
　　第十一条（核对对象的义务）
　　核对对象应当如实提供个人或者家庭经济状况的有关信息，不得隐瞒和虚报。
　　核对对象应当积极配合核对机构依法开展的调查工作。
　　第十二条（特殊规定）
　　对需要了解核对对象存款、有价证券、商业保险等情况的，核对对象应当根据政府相关部门的要求，书面授权并协助核对机构的调查工作。
　　相关的银行、证券、保险等机构应当根据核对对象的书面授权，依法向核对机构提供与核对对象相关的存款、有价证券、商业保险等信息。
　　第十三条（有关单位和组织的义务）
　　核对对象的工作单位及其户籍地或者居住地的居民委员会、村民委员会等相关组织应当协助核对机构的工作。
　　第十四条（政府相关部门的义务）
　　人力资源和社会保障、公积金管理、工商管理、税务、房屋管理、车辆管理、民政等部门应当向核对机构提供下列与核对对象有关的信息：
　　（一）就业、缴纳社会保险费和领取社会保险金的情况；
　　（二）住房公积金缴纳和使用的情况；
　　（三）企业和个体工商户的注册登记、生产经营情况；
　　（四）个人、个体工商户以及企业的纳税情况；
　　（五）房产拥有、房产交易和房屋出租的情况；
　　（六）车辆拥有的情况；
　　（七）享受有关社会救助、优待抚恤的情况；
　　（八）根据市人民政府规定应当提供的其他情况。
　　第十五条（书面报告的出具）
　　核对机构对通过规定途径获得的相关信息进行核实后，应当出具书面报告，并送政府相关部门。
　　书面报告作为政府相关部门作出审批决定的参考。
　　第十六条（复核）
　　政府相关部门在核对对象对审批决定提出异议时，认为有必要复核其经济状况的，可以要求核对机构进行复核。
　　核对机构应当在规定期限内，将复核结果书面告知政府相关部门。
　　第十七条（核对工作的规范）
　　核对机构应当建立调查、核实的工作规范和责任制度，保障核对工作的及时、准确、公正。
　　核对机构应当建立严格统一的管理制度，采取必要的措施，保证信息系统的安全运行。
　　核对机构进行入户调查、邻里访问、信息调取等核对工作时，应当派出至少2名工作人员，并出示相关证件。
　　第十八条（核对机构及其工作人员的保密义务）
　　核对机构及其工作人员应当对在核对过程中获得的涉及核对对象的信息予以保密，不得向与核对工作无关的组织或者个人泄露。
　　第十九条（对工作人员的处分）
　　核对机构的工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊造成严重后果的，根据国家相关规定给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
　　第二十条（核对项目的增加）
　　实施除最低生活保障、医疗救助、教育救助、住房保障以外的其它社会救助、社会福利等制度时，需要委托核对机构对居民经济状况进行调查核实的，应当经市人民政府批准后实施。
　　第二十一条（核对工作的细则）
　　在实施具体的社会救助、社会福利等制度时，需要进行居民经济状况核对的，上海市民政局可以根据本规定和其他相关规定，会同有关部门制定符合该项目特点的核对工作实施细则。
　　第二十二条（施行日期）
　　本办法自2009年9月1日起施行。





从一起学生受伤案再谈校园伤害事故中学校的民事责任

秦昌东 陈璇

一、基本案情：
小鹏（11岁）是某小学五年级学生。2003年1月22日7时30分左右，小鹏被兼校长的班主任叫到学校教学楼三楼的办公室，帮助给“三好学生”奖状加盖公章。7时45分左右，小鹏被人发现仰面躺在教学楼底层楼梯井部位的地面上昏迷不醒。经送至医院治疗，小鹏最终经抢救无效死亡。该学校楼梯井宽度为123cm，长度为182cm。经鉴定小鹏的死亡原因，确认小鹏死亡系高坠头部着地所致可能性大。小鹏父母与学校协商未果，遂起诉要求该小学赔偿小鹏因死亡所造成的各项损失。
一审法院经审理认为，学校在教育活动中有依法保护学生人身安全的义务和职责，具体表现在学校应当提供符合安全标准的校舍、场地、其他教育教学设施和生活设施以及对学生进行安全教育、管理和保护等方面。被告小学教学楼的楼梯井宽度远远超过我国《中小学建筑设计规范》中规定的楼梯井宽度不应大于200mm的规定，且未采取任何安全防护措施，存在重大安全隐患。根据鉴定，可以推定小鹏系从教学楼楼梯井上部坠落楼梯井而致死亡。学校楼梯井的设计缺陷是造成事故的主要原因，学校应当承担该事故的主要责任。小鹏实施了按其年龄和认识能力应当知道的具有危险的行为，最终导致事故的发生，其监护人亦应当承担该事故的相应责任。遂判决学校承担小鹏死亡的主要损失，小鹏父母自行承担部分损失。判决后，当事人均未上诉。

二、对该案处理的简要点评。
对校园学生伤害事故的处理，司法实践中一直颇有争议。关键是学校应当以什么样的归责原则承担什么样的责任。本案采取了过错责任原则来确定各方当事人的责任。学校因为教学楼楼梯井不符合法规有关安全保护的规定，存在过错，承担主要的民事责任。我国《民法通则》第一百三十一条规定：“受害人对损害的发生也有过错的，可以减轻侵害人的民事责任。”小鹏父母作为小鹏的监护人，对小鹏实施的其认知范围内的危险行为而导致事故发生的过错承担一定的监护责任。另外，在本案的处理过程中，法院在双方都没有确切证据证明小鹏的死亡原因情况下，根据对死亡原因的鉴定，采用了推定的方式，即推定小鹏系从楼梯井上部坠入地面头部着地受伤死亡。与传统的侵权责任不同，请求人在没有证据证明损害结果与侵权责任人的行为存在因果关系的情况下，由法官根据间接证据作出了行为与结果之间存在因果关系的推定。

三、涉及该案相关问题的思考。
该案系一起校园伤害事故。司法实践中经常遇到，如何处理亦存在较多的争议。所谓的校园伤害事故，是指在学校实施的教育活动或学校组织的校外活动中，以及在学校负有管理责任的校舍、场地、其他教学设施、生活设施内所发生的造成在校生人身权受到损害，导致其受伤、残疾或死亡的人身伤害事故。一般情况下，该类事故主要发生在中小学的未成年学生身上。如何正确处理好这类事故，关键是要解决学校与学生的法律关系以及伤害事故的归责原则问题。

1、学校与学生（这里主要指未成年学生，下同）的关系。对于学校与学生到底是什么样的关系，主要有以下几种观点。一种观点认为，学校与学生之间是一种监护与被监护的关系。学生由于认知能力的限制，需要有监护人对其进行教育和保护。家长将学生送到学校学习，由学校负责管理其在学校期间的学习与生活（尤其是一些完全封闭的全日制寄读学校），家长对子女的监护责任自然地转移到了学校。因此，只要学生在学校期间受到伤害，可视情况决定学校适当地承担民事赔偿责任。如马原主编的《中国民法教程》（人民教育出版社1989年版）认为：“无民事行为能力人在幼儿园、学校、精神病医院学习、生活或者治疗时，受到伤害或者给他人造成损害，由于这些单位对这些民事行为能力人负有一定的监护性质的责任，因此，可视情况决定这些单位适当地承担民事责任。”第二种观点认为，学校与学生之间应当是一种合同关系，是一种知识传授与接受的关系。如同现在社会上许多的培训班一样，学生交纳学习费用（有时甚至自愿交纳几万元的助校费）到学校学习，学校则收取学费，履行传授知识的义务。既然是一种合同关系，则学校对学生在校期间受到的伤害是否承担责任，主要应当审查该伤害是否是学校的违约行为引起的。如果是由于学校违约而导致学生受到的伤害，学校当然地应当承担责任。否则，学校不承担责任。第三种观点认为，学生与学校之间是一种教育关系。根据《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国未成年人保护法》的规定，学校对未成年学生负有教育、管理和保护的义务。教育部《学生伤害事故处理办法》也明确规定学校负有的教育、管理、保护学生方面的义务和责任。这些规定说明，学校与学生之间既不是学校承担监护人管理义务的监护关系，也不是平等主体之间的合同关系，而是教育关系与管理、保护关系的统一。

笔者认为，对学生与学校的关系，第三种观点比较切合实际，有一定的理论依据。监护是基于一定的身份关系或法律的规定或原有监护人的委托而产生。根据我国《民法通则》及相关解释，单位能够成为监护人的，应当是未成年学生父母的单位或未成年学生住所的村民委员会、居民委员会或民政部门，不包括学校。虽然监护职责可以通过监护人部分或全部委托给他人，但不等于学生家长将学生送至学校学习，家长的监护职责就自然地转给学校。这种自然转移应当有法律的明确规定，而不是推定。因此说，学校与学生之间不应当是一种监护与被监护的关系。学校与学生之间也不应当是一种合同关系。首先合同的当事人应当具有民事行为能力。对于众多的未成年学生而言，其一般是限制民事行为能力或无民事行为能力的人。因此，其不可能成为相对于学校的合同另一方当事人。其次，学校不仅仅只是履行教学义务的教育企业，鉴于其所具有的教书育人的特殊地位，学校对学生负有一定的管理职责。因此学生与学校之间也不是一种合同关系。根据我国《教育法》、《未成年人保护法》及相关规章，学校的主要义务应当是采取安全措施、注意安全防范，确保整个教学活动的顺利进行。而且该安全义务是法律、法规规定的学校学校在教育、教学活动和管理过程中应当加以预见和注意的方面。如果学校违反了该义务，就是有过错，无论是故意、疏忽大意或者过于自信，都应当根据其过错程度承担相应的赔偿责任。

2、校园伤害事故的归责原则。
侵权行为发生以后，侵权行为责任人应当依据什么样的根据和标准来承担民事责任即是归责原则。根据我国民事法律的理论，侵权行为的归责原则主要是过错责任原则、无过错责任原则和公平责任原则。过错责任原则强调的是行为人承担责任的前提必须是存在过错，没有过错即不承担责任。无过错责任原则只仅需证明行为人的行为与损害结果存在因果关系即可确定其承担民事责任，不需要考虑行为人主观的过错与否。对该类方式的责任承担必须有法律的明确规定，否则行为人不承担民事责任。而公平责任原则则是在不能适用过错责任原则或无过错责任原则的情况下，为了平衡当事人之间的利益所作的责任承担方式。这种责任承担方式的适用范围有一定的限制，也必须有法律的规定。另外还有过错推定原则一说。过错推定实质上是过错责任的演变，只不过在举证责任上有所区别。在过错责任中，由权利请求人举证证明责任人存在过错，而在过错推定中，权利人仅需证明损害事实与责任人的行为之间存在因果关系，如果责任人不能举证证明其没有过错，则推定其存在过错而承担民事责任的一种责任归结原则。
结合我国的司法实践，校园伤害事故中学校民事责任的归责原则通常的被认为是两种，即过错责任原则和公平责任原则。很明显，无过错责任原则是不能被采用的。因为以无过错责任原则承担民事责任必须按照法律的明确规定，任何人不能扩大适用的范围。对于学校应当依据过错责任原则承担民事责任有一定的法律依据。我国《民法通则》第一百零六条规定，公民、法人由于过错侵害国家的、集体的财产，侵害他人财产、人身的，应当承担民事责任。最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见（试行）》第一百六十条规定，在幼儿园、学校生活、学习的无民事行为能力人或者在精神病院治疗的精神病人，受到伤害或者给他人造成损害，单位有过错的，可以责令这些单位适当给予赔偿。这两项规定都要求学校等单位有过错的，都应当承担民事责任，强调的是过错责任原则。2004年5月1日施行的《最高人民法院〈关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释〉》第七条规定：“对未成年人依法负有教育、管理、保护义务的学校、幼儿园或者其他教育机构，未尽职责范围内的相关义务致使未成年人遭受人身损害，或者未成年人致他人人身损害的，应当承担与其过错相应的赔偿责任。第三人侵权致未成年人遭受人身损害的，应当承担赔偿责任。学校、幼儿园等教育机构有过错的，应当承担相应的补充赔偿责任。”该规定明确规定无论是学校直接承担责任还是承担补充责任，都必须要求学校有过错为前提，确定的是过错责任原则。同时，该规定不再要求是适当给予赔偿，而是要求根据过错程度承担相应的民事责任。这里的过错应当包含故意伤害与疏忽大意的过失或者是过于自信的过失所引起的伤害。以过错为承担责任的前提，没有过错即不承担责任。结合上面的案例，学校应当负有提供安全的教学设施的义务，包括教学楼的设计应当符合我国法规有关安全的强制性要求。其楼梯井的宽度远远超出安全设计，在这里学校是有过错的，即提供了不符合安全标准的教学设施，存在重大的安全隐患。但其又过于自信不会造成损害，主观上存在过错。根据规定，学校应当承担责任。

司法中另外还有一种观点认为，在确定学校的责任中，除以过错责任原则确定外，还应当以公平责任原则作为辅助原则确定。笔者认为这样的观点没有法律依据。首先在民法理论上，公平责任原则的适用应当是在过错责任原则与无过错责任原则都不能适用的情况下为平衡利益所作的适用。如果能够适用过错责任原则或无过错责任原则的，则不能适用公平责任原则。同时，公平责任原则的适用也应当有所限制，而不能随意扩大适用的范围。既然法律和司法解释确定学校承担民事责任的前提是学校有过错，则我们只能从过错的角度来考察。如果学校没有过错，则不能要求其承担民事责任。我们不能出于个人的感情扩大适用规则。这也是建设法治国家的必然要求。其次，在实践中，有人认为在校园事故中，学生处于弱者的地位，因此需要均衡利益，即使学校没有过错也应当承担一定的公平责任。而实际的社会中，学校与学生的地位是一样的，学生是弱势个体，学校则是弱势群体。众多中小学（尤其是农村中小学）扣除教学经费外，能够支配的资金是极其有限的。一味地强调由学校承担公平责任，势必影响正常的教学质量，给其他学生造成的则是无形的损失。因此，我们不能强制性地要求没有过错的学校承担责任任何的公平责任。